Die Überraschung war groß, als die Tories bei den britischen Unterhauswahlen am 7. Mai 2015 entgegen aller Umfragen eine eigene Sitzmehrheit erzielten. Premierminister David Cameron wird somit ohne Zweifel eines seiner zentralen Wahlversprechen umsetzen und die Briten bis spätestens Ende 2017 über den Verbleib Großbritanniens in der EU abstimmen lassen. Das Ergebnis des Referendums wird maßgeblich davon abhängen, inwieweit es den Tories gelingt, die Mitgliedschaftsbedingungen Großbritanniens bis dahin neu zu verhandeln.
Das Wahlprogramm der Tories deutet auf inhaltliche Forderungen in vier Bereichen hin:
- Begrenzung des Zugangs zu Sozialleistungen für Zuwanderer aus dem EU-Ausland
- Stärkung der Stimme der nationalen Parlamente in der EU-Gesetzgebung (Einführung einer „roten Karte“)
- Etablierung von Schutzklauseln für Nicht-Euroländer zur Sicherung der Integrität des Binnenmarkts
- Abschaffung des vertraglich verankerten Bekenntnisses zu einer „immer engeren Union“
Nach derzeitigem Stand wären drei Optionen mit unterschiedlichen Risiken und Nebenwirkungen denkbar.
Die minimalistische Option
Einige der Forderungen Großbritanniens könnten im Rahmen der bestehenden Verträge und basierend auf sekundärrechtlicher Gesetzgebung umgesetzt werden. Im Bereich der Einwanderung könnte sich London bereits jetzt auf das „Dano“-Urteil des Europäischen Gerichtshofs (2014) stützen, wonach es den Mitgliedsstaaten obliegt, das Aufenthaltsrecht von Zuwanderern und darüber deren Zugang zu Sozialleistungen zu bestimmen.
Sekundärrechtliche Lösungen bieten sich beim Bestreben der britischen Regierung an, die Wettbewerbsfähigkeit der Union zu steigern. So forderte Cameron die Vervollständigung des Binnenmarkts sowie den Abschluss von Handelsabkommen mit den USA, Japan und China. Diese Forderungen finden auch bei vielen anderen Mitgliedsstaaten, wie beispielsweise Deutschland, Zuspruch.
Beim Bekenntnis zur „immer engeren Union“ kamen die Staats- und Regierungschefs Großbritannien schon im Juni 2014 entgegen, als sie in den Schlussfolgerungen des Europäischen Rats feststellten, „dass das Konzept (…) für verschiedene Länder verschiedene Wege der Integration zulässt und es denen, die die Integration vertiefen wollen, ermöglicht, weiter voranzugehen, wobei gleichzeitig die Wünsche derjenigen, die keine weitere Vertiefung möchten, zu achten sind“. Theoretisch könnten die Staats- und Regierungschefs Cameron noch ein Stück entgegen kommen, indem sie diesen Passus in einer politischen Erklärung ausführen und so dessen öffentliche Sichtbarkeit erhöhen.
Die anderen Mitgliedsstaaten würden ein Verhandlungsergebnis, das unterhalb der Schwelle einer Vertragsänderung bleibt, sicherlich bevorzugen. Sie könnten sich hierbei auch – je nach Interessenlage – bei Reformvorhaben fallweise mit Cameron verbünden. Allerdings hätte Cameron wohl Schwierigkeiten, die minimalistische Option bei seiner Partei und den Wählern als Erfolg auszuweisen. Wenn die Reformen als ‚kosmetisch‘ wahrgenommen werden, könnte es zu einer Revolte der euroskeptischen Tory-Hinterbänkler kommen. Deren Forderungen reichen weit über die des Premierministers hinaus. So drängen einige auf das Recht des Unterhauses, bei allen EU-Gesetzesvorhaben ein Veto einzulegen. Durch die knappe Sitzmehrheit der Tory-Regierung wäre bereits eine kleinere Revolte dieser Art fatal.
Die Vertragsreform
Aufgrund des innenpolitischen Drucks hat Cameron in den vergangenen Jahren wiederholt auf eine vollständige Vertragsreform gepocht. Dies hielt er vor allem bei der Abkehr von dem Bekenntnis zur „immer engeren Union“ und der Begrenzung des Zugangs zu Sozialleistungen für nötig. Rechtsexperten bestätigen, dass die Umsetzung bestimmter Forderungen im Bereich der Zuwanderung sowie die rechtsverbindliche Modifikation des Bekenntnisses zur „immer engeren Union“ ein ordentliches Änderungsverfahren erfordern würde.
Allerdings ist eine vollständige Vertragsreform vor 2018 unwahrscheinlich. Die Erfahrung mit dem Lissabon-Vertrag zeigt, wie schwierig und langwierig ein ordentliches Änderungsverfahren (Art. 48(2-5) EUV) mit Konvent, Regierungskonferenz und nationalen Ratifikationen mit Referenden in einigen Mitgliedsstaaten ist. Wegen der damit verbundenen Kosten und Risiken sträubt sich ein Großteil der Mitgliedsstaaten dagegen, diese Büchse der Pandora zu öffnen – zumal 2017 Präsidentschaftswahlen in Frankreich und Bundestagswahlen in Deutschland anstehen.
Vor dem britischen Referendum wären also höchstens punktuelle Änderungen machbar, die sich über das vereinfachte Vertragsänderungsverfahren (Art. 48(6) EUV) umsetzen ließen. Auf diese Weise könnten Referenden in anderen Mitgliedsstaaten umgangen werden. Das vereinfachte Änderungsverfahren gilt allerdings nur für den dritten Teil des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV). Das Prinzip der „immer engeren Union“ könnte somit beispielsweise nicht angetastet werden.
Spielraum gäbe es laut Analysten jedoch bei der Einführung einer „roten Karte“ und von Schutzklauseln für nicht-Euro-Mitglieder. Die rote Karte, die es einem Quorum nationaler Parlamente erlauben würde, Gesetzesinitiativen der Kommission zu blockieren, könnte über eine Modifikation des Protokolls über die Subsidiarität geschaffen werden. Eine Schutzklausel, die Nicht-Euro-Staaten eine gerichtlich durchsetzbare Schutzgarantie einräumt, ließe sich durch eine Modifikation von Artikel 139 AEUV einführen.
Die „Dänische Lösung“
Momentan wird in Brüssel und London viel über eine „dänische Lösung“ spekuliert. Diese entspricht einem außervertraglichen rechtsverbindlichen Protokoll. Sie basiert auf dem Präzedenzfall von 1992, als Dänemark nach einem gescheiterten Referendum über den Maastricht-Vertrag unter Zeitdruck Opt-outs aushandelte. Diese wurden in Form eines internationalen Vertrags festgehalten, den alle EU Staats- und Regierungschefs unterschrieben. Die Bestimmungen wurden nachträglich in die EU-Verträge integriert.
Außenminister Philipp Hammond, ein Vertreter des euroskeptischen Flügels der Tories, der mit dem Schatzkanzler George Osborne die Verhandlungen auf britischer Seite führen soll, hat sich vor kurzem positiv über eine dänische Lösung geäußert. Er wertete den Präzedenzfall als Beweis dafür, wie kreativ und flexibel die EU in der Praxis sein kann. Mit dieser Option könnte ein Referendum möglicherweise schon 2016 stattfinden. Der Vorteil für die britische Regierung wäre, dass so eine lange Phase der Unsicherheit vermieden werden könnte und dass die Verhandlungen nicht mit den Wahlen in Deutschland und Frankreich kollidieren würden.
Allerdings hat Großbritannien eine schwächere Verhandlungsposition als zuvor Dänemark. 1992 ging es um das Überleben des Maastricht-Vertrags. Heute handelt es sich um einseitige Forderungen eines Mitgliedsstaats, die die anderen Mitgliedsstaaten teilweise direkt betreffen. Unklar ist daher, ob die so erzielten Konzessionen die britische Bevölkerung vom Verbleib in der Union überzeugen würden.
Fazit: ein kreativer Kompromiss
Die Verhandlungen werden wohl ein komplexes Maßnahmenpaket hervorbringen. Dieses dürfte vor allem Bestandteile der Optionen 1 und 3 umfassen. Es ist anzunehmen, dass die anderen Mitgliedsstaaten Cameron bei seinem Bestreben nach größerer Wettbewerbsfähigkeit sowie Bürokratieabbau entgegenkommen. Ebenso läge eine politische Erklärung zur flexibleren Interpretierung des Prinzips der „immer engeren Union“ im Bereich des Möglichen. Begrenzte Reformen zur Stärkung der nationalen Parlamente sowie Schutzklauseln für Nicht-Euroländer könnten über ein vereinfachtes Vertragsänderungsverfahren umgesetzt werden. Die dänische Lösung wäre bei einseitigen Forderungen im Bereich der Zuwanderung denkbar. Der Spielraum für kreative Kompromisslösungen ist also vorhanden. Wie dieser in der Praxis genutzt wird, hängt von den genauen Forderungen Großbritanniens sowie der jeweiligen Verhandlungsstrategie ab.