In den vergangenen Jahren wurde die Kommission von vielen Bürgern als bürokratisches Monstrum wahrgenommen, das von überbezahlten, regulierungswütigen Technokraten auf intransparente Weise gesteuert wird. Diesem Image wollte Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker entgegenwirken, als er im Oktober 2014 von der „Kommission der letzten Chance“ sprach: „Entweder wir schaffen es, die europäischen Bürger der EU näher zu bringen, oder wir scheitern (…). Ich würde gern diese Gelegenheit zusammen mit Ihnen nutzen, um Europa wieder ins Rollen zu bringen“. Juncker versprach eine politischere, effizientere und effektivere Kommission. Sechs Monate nach Amtsantritt stellt sich die Frage, inwieweit diese Versprechungen gehalten wurden.
Politischer?
Die Zusammensetzung der Juncker-Kommission ist durchaus politisch, denn sie setzt sich schlicht aus Politikern zusammen. Unter den Kommissaren befinden sich vier ehemalige Premierminister, vier ehemalige stellvertretende Premierminister und 19 ehemalige Minister. Acht unter ihnen waren Mitglieder des Europäischen Parlaments und 18 waren Abgeordnete nationaler oder regionaler Parlamente. Das politische Profil der Kommission wurde auch dadurch gestärkt, dass den Kommissaren Dossiers zugeteilt wurden, für die sie aufgrund ihrer Herkunft besonders sensibilisiert sind. So ist es beispielsweise kein Zufall, dass ein Grieche für Migration und ein Brite für die Regulierung von Finanzdienstleistungen zuständig sind.
Die Juncker-Kommission hat sich zudem das Prinzip der „politischen Diskontinuität“ zunutze gemacht, um ihre legislative Agenda zu verschlanken und stärker auf die politischen Prioritäten zuzuschneiden. Im Arbeitsprogramm 2015 wurden 23 neue Gesetzesinitiativen angekündigt und 80 bestehende zurückgezogen. Zum Vergleich: Die letzte Barroso-Kommission hatte in ihrem ersten Jahr 316 neue Initiativen eingebracht und lediglich 22 zurückgezogen. Auch in den Jahren darauf lag die Zahl neuer Initiativen durchschnittlich etwa bei 130.
In Sachen Transparenz sind ebenfalls Fortschritte zu verzeichnen. Im November 2014 hat die Kommission angekündigt, dass ihre Mitglieder in Zukunft nur Lobbyisten treffen dürfen, die im EU-Transparenzregister gemeldet sind. Seit Dezember 2014 werden außerdem alle Kontakte von Kommissaren, Kabinettsmitgliedern und Generaldirektoren mit Lobbyisten und Interessengruppen veröffentlicht. Somit liegt die Kommission laut einem Bericht von Transparency International (April 2015) im Vergleich zu anderen EU-Institutionen und Mitgliedsstaaten in Sachen Lobbying-Transparenz ganz weit vorn.
Einflussreicher?
Gemischter ist das Bild, wenn es um den Einfluss der Kommission im institutionellen Gefüge geht. Im Rahmen der Eurokrise waren – trotz des alleinigen Initiativrechts der Kommission – Europäischer Rat und Rat bei den Stabilisierungsbemühungen oftmals federführend. Juncker will das Machtgleichgewicht wieder herstellen, indem er die Allianz zwischen Kommission und Parlament, und somit die Gemeinschaftsmethode, wieder stärkt. Ein konkretes Beispiel ist die Investitionsoffensive – der sogenannte „Juncker Plan“, bei dem sich die Kommission zuvor für die Einbindung des Parlaments über das ordentliche Gesetzgebungsverfahren eingesetzt hatte.
Insgesamt lässt sich an den vergangenen sechs Monaten auch eine stärkere Rolle der Kommission bei den Bemühungen zur Stabilisierung der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) ablesen. Die Kommission hat – auch gegen den Widerstand einzelner Mitgliedsstaaten – eine „Klarstellung“ der Regeln des Stabilitäts- und Wachstumspakts durchgesetzt, die faktisch größere fiskalische Flexibilität ermöglicht. Zudem hat die Kommission den Vorsitz bei der Ausarbeitung des Berichts der vier Präsidenten zur Zukunft der WWU vom Europäischen Rat übernommen. Auch hier betonte Juncker die enge Zusammenarbeit mit dem Parlament. In den Verhandlungen zwischen den Europartnern und Griechenland positionierte sich der Kommissionspräsident klar gegen einen möglichen „Grexit“. Es ist jedoch fraglich, inwieweit er tatsächlich das Ergebnis beeinflussen kann. Beim Eurozonen-Krisenmanagement scheint weiterhin die intergouvernementale Methode zu überwiegen.
Effizienter?
Um dem Vorwurf der technokratischen und ineffizienten Kommission entgegenzuwirken, hat Juncker Struktur und Arbeitsmethoden reformiert. Er hat sieben Vize-Präsidenten nominiert, die für die wichtigsten politischen Dossiers zuständig sind. Eine besondere Stellung hat der erste Vize-Präsident, Frans Timmermans, der unter anderem für „Bessere Regulierung“ zuständig ist. Neue Initiativen der Kommissare müssen von ihm abgesegnet werden. Fünf von sieben Vize-Präsidenten haben keinen eigenen bürokratischen Unterbau. Sie können jedoch auf die Dienste des Generalsekretariats und nur über dieses auf andere Kommissionsdienste zugreifen. Das Generalsekretariat hat durch seine neue Schaltstellenfunktion enorm an Einfluss gewonnen. Die genannten Reformen haben zu einer merklichen Fokussierung der Kommissionsarbeit beigetragen.
Doch wie jede institutionelle Umwälzung birgt auch diese Konfliktpotenzial. Beispielsweise kann es zu Spannungen bei der Kompetenzabgrenzung zwischen Vize-Präsidenten und Kommissaren kommen. Dies zeigte sich etwa im Februar bei der Vorbereitung der Erklärung zur Energieunion. Dem Vizepräsidenten für die Energieunion Maroš Šefcovic wurde vorgeworfen, er habe den Energie- und Klimakommissar Miguel Arias Cañete zu spät in die Vorbereitungen eingebunden. Generell stellen die neuen Arbeitsmethoden für viele Kommissionsbeamte, die daran gewöhnt sind, dass ihre Vorschläge früher oder später auf dem Gesetzesblatt landen, eine Art „Kulturschock“ dar. Einige hegen Groll gegen Timmermans und das Generalsekretariat. Sie werden dafür verantwortlich gemacht, dass Initiativen ins Stocken geraten oder zurückgewiesen werden und dass sich die Kommissionsarbeit aufgrund komplexerer Abstimmungsprozesse verlangsamt.
Effektiver?
Die Juncker-Kommission hat sich ein ehrgeiziges Arbeitsprogramm gegeben und bereits einige wichtige politische Initiativen angestoßen. Nach sechs Monaten gibt es allerdings noch viele offene Fragen. Dies lässt sich in anhand von zwei prominenten Beispielen veranschaulichen:
Das erste ist der „Juncker-Plan“. Über den neu geschaffenen Europäischen Fonds für Strategische Investitionen wollen die Europäische Kommission und die Europäische Investitionsbank €21 Milliarden bereitstellen, um Risiken zu minimieren und dadurch das 15-fache an Privatkapital (€315 Milliarden) anzuziehen. Junckers Investitionsinitiative wurde als notwendige Ergänzung zum Sparkurs und wichtige Reaktion auf Europas Investitionslücke gepriesen. Doch die Frage ist, ob die Rechnung aufgeht. Werden die EU-Gelder tatsächlich eine 15-fache Hebelwirkung entfalten? Werden sie neue Investitionen stimulieren oder lediglich das Risiko jener abfedern, die ohnehin Investitionen planen? Viele Experten warnen, dass die Mittel des Juncker-Plans nicht reichen, um der europäischen Wirtschaft den nötigen Schwung zu verleihen.
Ein zweites Beispiel ist die Energieunion. Die Kommission hat mit der Rahmenstrategie für Energieunion und Klimaschutz im Februar den offiziellen Startschuss gegeben. Die Strategie basiert auf fünf Pfeilern: Versorgungssicherheit, Energiemarktintegration, gesteigerte Energieeffizienz, Verbesserung des Klimaschutzes sowie Forschung und Innovation. Die Energieunion, die auch vor dem Hintergrund des Ukraine-Konflikts viel Zuspruch erfährt, ist ein visionäres Projekt mit großem Potenzial. Die Ausschöpfung dieses Potenzials hängt jedoch stark von dem politischen Willen in den Mitgliedsstaaten ab, die an ihren energiepolitischen Kompetenzen festhalten. Mögliche Hindernisse sind unterschiedliche nationale Priorisierungen und Förderungsmethoden der erneuerbarer Energien sowie die unkoordinierte Vorgehensweise bei der Umsetzung von Kapazitätsmechanismen und die unzureichende Harmonisierung von Energiesteuern.
Fazit
Insgesamt erscheint die Juncker-Kommission nach den ersten sechs Monaten tatsächlich politischer, transparenter und effizienter. Sie hat einige ehrgeizige Initiativen ins Rollen gebracht. Die Verschlankung der legislativen Agenda und die Reform von Struktur und Arbeitsmethoden haben sichtlich zur Fokussierung der Kommissionarbeit beigetragen. Diese Maßnahmen dürften dem schlechten Image der Kommission zunächst entgegenwirken. Allerdings deuten die vergangenen sechs Monate auch darauf hin, dass der Einfluss der Kommission auf die Stabilisierungsbemühungen in der WWU begrenzt bleibt und dass die Zentralisierung der Strukturen und Arbeitsmethoden die Kommissionsarbeit verlangsamen könnte. Zudem bleibt der spürbare Effekt der angestoßenen Initiativen noch abzuwarten. Die Entwicklung dieser Faktoren ist wesentlich. Denn wenn die Kommission Europa den Bürgern tatsächlich näher bringen will, muss sie in naher Zukunft auch sichtbare politische und wirtschaftliche Resultate liefern.