Referenden in Griechenland, Ungarn, Großbritannien, den Niederlanden: Ist diese „Referenditis“ ein neuer Trend für Europa, der die Legitimität von Entscheidungen erhöht? Oder handelt es sich gar um eine neue ‚Krankheit‘ für Europa, die die Handlungsstarre der EU-Institutionen weiter zuspitzt? Dass Bürgerbeteiligung zu europäischen Themen ausgebaut werden muss und klarere Prozesse braucht, zeigt sich am Beispiel des niederländischen Referendums am 6. April. Populistische Stimmen drohen hier mit dünnen Argumenten ein Referendum zu einem EU-Thema für nationales parteipolitisches Gerangel zu instrumentalisieren:
Nachdem das niederländische Parlament vor exakt einem Jahr das Assoziierungsabkommen zwischen der EU und der Ukraine ratifiziert hat, stellt das Referendum genau dieses Abkommen in Frage. Zwar ist das Ergebnis des Referendums nicht bindend, doch wird die Regierung bei einem zurzeit wahrscheinlichen „Nein“ gegen das Abkommen Konsequenzen ziehen müssen.
Wer steht hinter dem Referendum?
Seit Juli 2015 dürfen die Niederländer Referenden einfordern. Bedingung: Es müssen 300.000 Unterschriften innerhalb von sechs Wochen gesammelt werden. Sollte die Wahlbeteiligung am Referendum bei über 30% liegen, ist das Ergebnis gültig, nicht jedoch bindend. Abzulesen ist eine generelle Bereitschaft der Regierung, ein deutliches Ergebnis ernst zu nehmen.
Dazu wird sie insbesondere aus parteipolitischen Gründen angehalten sein. Die sozial-liberale Regierung von Mark Rutte kommt zunehmend in Bedrängnis. Die Regierungskoalition ist in den Niederlanden durch Kürzungen im Gesundheitswesen und bei den Sozialversicherungen in die Kritik geraten. Während das Land den Vorsitz im Europäischen Rat innehat, findet die „Partei für die Freiheit“ des EU-Kritikers Geert Wilders wachsende Zustimmung und könnte bei den Parlamentswahlen im nächsten Jahr stärkste Kraft werden. Premier Mark Rutte schlägt in den letzten Wochen selbst EU-kritische Töne an und drängt auf europäische Reformen. Europa sei nicht mehr attraktiv, sagte er Anfang März. Seine Äußerungen sind die Antwort auf lauter werdende Rufe in seinem Heimatland nach einem weiteren Referendum: dem über den Verbleib der Niederlande in der EU.
Das Referendum zum Assoziierungsabkommen der EU mit der Ukraine am 6. April spielt EU-Kritiker Geert Wilders in die Karten, geht jedoch nicht auf seine Initiative, sondern auf die des Zusammenschlusses „GeenPeil“ (übersetzt: „kein Niveau“) zurück. Es handelt sich um ein Bündnis aus zwei europaskeptischen Bürgerinitiativen und den Querdenkern der satirischen Internetseite „GeenStijl“ (übersetzt: „kein Stil“). Die Mitglieder von „GeenPeil“ waren es auch, die im Oktober letzten Jahres 428.000 gültige Unterschriften zur Beantragung des Referendums einreichten.
Warum gerade ein Referendum zum Assoziierungsabkommen mit der Ukraine?
Das Assoziierungsabkommen mit der Ukraine ist am 1. Januar 2016 vorläufig in Kraft getreten. Vorläufig, denn der Ratifizierungsprozess in den Niederlanden ist aufgrund des Referendums nicht abgeschlossen, obwohl das Abkommen bereits im April 2015 durch das Parlament in Den Haag bestätigt wurde. Das Assoziierungsabkommen favorisiert den Handel zwischen der EU und der Ukraine, unterstützt den Aufbau von mehr Rechtsstaatlichkeit in der Ukraine und erleichtert den Ukrainern die Einreise in die EU. Als sich 2013 der damalige pro-russische Präsident Viktor Janukowitsch gegen eine Unterzeichnung des Abkommens entschied, begannen die Demonstrationen auf dem Maidan. Janukowitsch trat ab, es kam zu andauernden militärischen Auseinandersetzungen im Donbass und Russland annektierte die Krim.
Das Thema „EU-Ukraine Assoziierungsabkommen“ sei schlicht die erste Gelegenheit nach Inkrafttreten des neuen Referendumsgesetzes gewesen, um die Stimme gegen die EU zu erheben, sagen einige Forscher. Dabei richte sich das Referendum nicht in erster Linie gegen das Abkommen als solches, sondern gegen die EU. Die Initiatoren argumentieren trotzdem mit den Auswirkungen des Deals für die Niederlande: In der Ukraine herrsche Krieg und den würden die Niederländer durch das neue Abkommen anhand ihrer Steuern mitfinanzieren. Außerdem werde der Ukraine durch das Assoziierungsabkommen eine EU-Mitgliedschaft in Aussicht gestellt, ohne dass die 28 Mitgliedsstaaten dazu befragt wurden. Diese Darstellungen sind übertrieben. Tatsache ist, dass die Zuwendungen für die Ukraine zweckgebunden sind und keineswegs militärische Handlungen direkt unterstützt werden. Auch wird der Ukraine im Abkommen keineswegs eine Mitgliedschaft in Aussicht gestellt.
Den Initiatoren geht es darum mit dem Referendum ein Zeichen zu setzen gegen die EU. Sie deklarieren als ihr langfristiges Ziel, die Demokratie vor der EU retten zu wollen. Ihrer Ansicht nach hat die EU die Niederlande zur Provinz degradiert.
Misstrauen gegen die EU – wiederholt sich 2005?
Neuste Umfragen zeigen, dass eine Mehrheit der wahlbeteiligten Niederländer (53 %) dazu tendiert, gegen das Abkommen zu stimmen. Das weckt Erinnerungen: 2005 stimmten die Niederländer, genau wie die Franzosen, je in einem Referendum gegen den Europäischen Verfassungsvertrag. Als 2007 der Lissabon Vertrag, der Nachfolger des Verfassungsvertrages ohne eine erneute Volksbefragung durch die niederländische Regierung abgesegnet wurde, fühlten sich viele Niederländer übergangen. Derartigen Unmut wird die aktuelle Regierung gerade im Hinblick auf die Parlamentswahl im nächsten Jahr vermeiden wollen.
Sollten die Niederländer am 6. April gegen das Assoziierungsabkommen stimmen, ist es gut möglich, dass die Regierung streitige Punkte des Abkommens neuverhandeln möchte: Geert Wilders Partei PVV hat sich die potenziellen sozio-ökonomischen Folgen erhöhter Arbeitermigration aus der Ukraine zum Thema gemacht. Ebenfalls Kampagne gegen das Abkommen macht die Tierpartei (PvdD): In den Niederlanden sind Legebatterien verboten, die in der Ukraine noch legal sind.
Da das Abkommen bereits durch das Parlament ratifiziert wurde, scheint unwahrscheinlich, dass die niederländische Regierung es unilateral in Gänze ablehnen wird. Als Einschüchterungsversuche aus Brüssel wurden die Äußerungen von EU-Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker in einem Interview mit der holländischen Zeitung NRC Handelsblad vom Januar verstanden. Zwar wolle er den Bürgern nichts vorschreiben, sagte Juncker, doch sie sollten „begreifen, dass diese Frage über die niederländischen Interessen hinausgehe“. Ein „Nein“ der Niederländer zum Abkommen mit der Ukraine könne die Tür zu einer „kontinentalen Krise“ öffnen.
Noch eine (kontinentale) Krise?
Klar ist, das krisengeplagte Europa befindet sich in den letzten Monaten viel zu häufig in Handlungsstarren, in denen divergierende nationale Interessen das Tagesgeschäft zu bestimmen drohen. Referenden greifen nun in das EU-Tagesgeschäft ein. Das Volk als zusätzlicher Vetospieler könnte bestehende Handlungsstarren zu verschärfen drohen. Während nicht absehbar ist, welches Ausmaß die „kontinentale Krise“ haben könnte, die Kommissionpräsident Juncker in seinem Interview erwähnte, steht zumindest fest, dass ein „Nein“ der Niederländer insbesondere drei Bereiche der EU-Governance beeinflussen würde:
- Legitimität und Bürgerbeteiligung
Nationale Referenden zu europäischen Fragen bieten die Möglichkeit, die EU oder die nationale Regierung im Amt abzustrafen. Komplexe Themen durch „Ja“- und „Nein“-Fragen zu vereinfachen, ist weder für Bürger, Regierung noch die europäischen Interessen zielführend.
- Gemeinsame EU-Außenpolitik
Überlagerte Entscheidungsprozesse zwischen Brüssel und den Hauptstädten machen die EU in Sachen Außenpolitik ohnehin recht schwerfällig. Bislang gab es mit Ausnahme der Erweiterungspolitik keine nationalen Referenden zu den EU-Außenbeziehungen. Das niederländische Referendum könnte einen neuen Trend setzen, der die außenpolitische Handlungsfähigkeit der EU und in diesem Fall insbesondere der Europäischen Kommission weiter beschränkt.
- Verhandlungsführung gegenüber Drittstaaten
Ein durch alle Parlamente der 28 Mitgliedsstaaten ratifiziertes Abkommen mit einem Drittland neu zu verhandeln, ist eine diplomatische Herausforderung. Schafft das Referendum in den Niederlanden den Präzedenzfall, dass ein bereits in Kraft getretenes Abkommen nachverhandelt werden muss, so ist davon auszugehen, dass es zeitnah weitere derartige Fälle geben wird. Die Infragestellung bisheriger und zukünftiger Abkommen zu jedwedem Zeitpunkt und durch jedwede Nation, schwächt die Verhandlungsposition der EU gegenüber Drittländern ungemein.
Europe à la carte oder Europe aux citoyens?
Dem Vertrauensverlust gegenüber der EU sollte ein konstruktiver Dialog mit seinen Bürgern entgegengesetzt werden. Die Verhandlungen des TTIP-Abkommens zeigen auf, welche Herausforderungen es hierbei zu meistern gilt. Bei EU-geführten Verhandlungen muss es klare Prozesse der transnationalen Bürgerbeteiligung geben, die mehr Legitimität garantieren.
Dabei sind Referenden nicht der einzige Weg, Bürger in Entscheidungsprozesse einzubinden. Anstatt Bürger auf nationalem Niveau Referenden zu Entscheidungen abhalten zu lassen, die auf europäischem Niveau getroffen wurden, bietet sich die Überarbeitung und der Ausbau der Europäischen Bürgerinitiative an. Umfassende und transparente Konsultierungsprozesse können ebenso größere Legitimität erzeugen.
Neben der Frage nach der besten Form der Bürgerbeteiligung, ist außerdem zu bedenken, zu welchem Zeitpunkt im Entscheidungs- oder Verhandlungsprozess die Bürger eingebunden werden sollten. Frühzeitige Informationskampagnen und Bürgerdialoge können nachträglichem Unmut vorbeugen.
Insgesamt ist eine klarere Kommunikation der Ziele und zugrunde liegenden Interessen bei europäischen Maßnahmen unverzichtbar. Kein Zufall: Je besser die Niederländer über das Assoziierungsabkommen mit der Ukraine informiert sind, desto eher sind sie gewillt dafür zu stimmen. Dabei stehen für mehr Transparenz und Informationen nicht nur die Vertreter der EU-Institutionen, sondern auch die nationalen Politiker in der Pflicht.