In den ersten fünf Monaten dieses Jahres sind über 1800 Migranten beim Versuch, das Mittelmeer zur überqueren, ertrunken. Die Opferzahl ist somit etwa fünf Mal so hoch wie im gleichen Zeitraum des Vorjahres. Ein tragischer Weckruf war das Schiffsunglück vom 19. April, bei dem mehr als 800 Migranten vor der libyschen Küste ertrunken sind. Beim darauffolgenden Krisentreffen der EU-Innen- und Außenminister war man sich einig: Die EU darf nicht länger tatenlos zusehen. Man beschloss einen Zehn-Punkte-Plan zur Migration mit dem unter anderem die Mittel für die Seenothilfe verdreifacht wurden. Teil des Plans war auch eine militärische Operation zur Bekämpfung illegaler Schleuserbanden mit einem besonderen Fokus auf Libyen, wo sich 80% der Schleuseraktivitäten konzentrieren. Am 18. Mai beschloss der Rat die Operation EUNavfor Med, die voraussichtlich am 22. Juni ihre Arbeit aufnehmen soll. Wenige Tage vor Einsatzbeginn sind allerdings noch viele Fragen offen.
Welche Ziele verfolgt die Operation?
Die Operation zielt darauf ab, das „Geschäftsmodell“ der Menschenschmuggel- und Menschenhandelsnetze im südlichen zentralen Mittelmeer zu zerschlagen. Dies soll in drei Phasen geschehen. Die erste Phase dient der Beobachtung und Aufklärung der Schmuggler- und Schleusernetze auf hoher See. Bei der zweiten geht es darum, verdächtige Schiffe auf hoher See und in nationalen Gewässern anzuhalten, zu durchsuchen und gegebenenfalls zu beschlagnahmen. In der dritten Phase sollen dann „alle erforderlichen Maßnahmen“ ergriffen werden, um die Schleuserschiffe und dazugehörige Gegenstände zu zerstören oder unbrauchbar zu machen.
Wer beteiligt sich und wie hoch sind die Kosten?
Insgesamt dürften etwa 10 bis 12 EU-Mitgliedsstaaten substanzielle Beiträge leisten, darunter Italien, Großbritannien, Frankreich, Deutschland, Spanien, Griechenland und Slowenien. Das operative Hauptquartier ist in Rom, der Befehlshaber ist der Italiener Enrico Credendino. Man rechnet momentan mit einer Truppenstärke von bis zu 2000 Mann. Für die Anlaufphase von zwei Monaten und das anfängliche Mandat von 12 Monaten liegen die gemeinsamen Kosten, die über den Athena-Mechanismus abgewickelt werden, bei 11,82 Millionen Euro. Allerdings wird ein Großteil der Gesamtkosten – wie bei jeder militärischen EU-Operation – nach dem Prinzip „costs lie where they fall“ von den beteiligten Mitgliedsstaaten selbst getragen. So wurden zum Beispiel die jährlichen Gesamtkosten der Anti-Piraterie-Operation EUNavfor Atalanta, die hinsichtlich der Truppenstärke mit EUNavfor Med vergleichbar sein sollte, auf etwa 1-1,5 Milliarden Euro geschätzt.
Sind die rechtlichen Voraussetzungen für die Durchführung der Operation gegeben?
Jede der drei Phasen wird durch einen einstimmigen Beschluss des Rats der EU eingeleitet. Phase 1 sollte diese Hürde am 22. Juni nehmen, sofern es keine politischen Überraschungen in Brüssel gibt. Für die meisten Aktivitäten der zweiten und dritten Phase benötigt die EU zudem ein UN-Mandat beziehungsweise die Zustimmung der libyschen Behörden. Die Verhandlungen über einen entsprechenden UN-Resolutionsentwurf wurden Anfang Juni mit der Begründung ausgesetzt, man müsse zunächst die Zustimmung der libyschen Behörden einholen. Rein rechtlich gesehen würde das OK der international anerkannten Regierung in Tobruk genügen. Allerdings kontrolliert diese momentan de facto nur etwa die Hälfte der Küstenregionen. Man hofft daher auf eine Einigung mit der Gegenregierung in Tripolis und auf die Bildung und Zustimmung einer „Regierung der Nationalen Einheit. Die UN-geführten Verhandlungen zwischen den rivalisierenden Regierungen befinden sich derzeit in der vierten Runde. Obwohl es noch wichtige Streitpunkte gibt, besteht Hoffnung, dass es zu einer baldigen Einigung kommt. Falls die Verhandlungen scheitern, wäre ein robustes UN-Mandat zunächst auch unwahrscheinlich. In diesem Fall dürfte sich die Operation EUNavfor Med im Wesentlichen auf Phase eins beschränken. Die Aufklärungsaktivitäten würden zweifelsohne den Kenntnisstand und Informationsaustausch zwischen den zuständigen Behörden zu Schleusernetzwerken verbessern. Der unmittelbare Beitrag zur Bewältigung des Problems wäre allerdings marginal.
Welche Lehren lassen sich aus der Anti-Piraterie-Operation EUNavfor Atalanta in Somalia ziehen?
Die Operation Atalanta wurde wiederholt als Vorbild für EUNavfor Med genannt. Aufgrund ihres messbaren Abschreckungseffekts auf Piraten gilt sie als eine der erfolgreichsten EU-Operationen bislang. Da es sich bei EUNavfor Med um eine etwa gleichgroße maritime Operation mit ähnlichen rechtlichen Hürden handelt, erscheint der Vergleich zunächst naheliegend. Dennoch lassen sich die Lehren von Atalanta nicht direkt übertragen, da sich die Schleuserproblematik grundsätzlich von der der Piraterie unterscheidet. Anders als Piraten wickeln Schleuser ihre Geschäfte an Land ab, während sie die Migranten der Gefahr auf See aussetzen. Somit dürfte auch der Abschreckungseffekt der Operation EUNavfor Med geringer ausfallen, sofern sie die Küste ausspart.
Mit welchen Risiken ist die Operation EUNavfor Med verbunden?
Risiken bestehen vor allem bei der zweiten und dritten Phase der Operation. In einem internen EU-Papier heißt es, dass Operationen gegen Schleuser im Beisein von Migranten „ein hohes Risiko von Kollateralschäden, einschließlich des Verlusts von Menschenleben“ bergen. Ein Vorfall im April, bei dem Schleuser bei einer Frontex-Rettungsaktion im südlichen zentralen Mittelmeer Schusswaffen einsetzten, um ihr Schiff in Sicherheit zu bringen, verdeutlicht diese Gefahr. Es wird befürchtet, dass Schleuser Migranten als menschliche Schutzschilde missbrauchen könnten. Dementsprechend bestehen auch erhebliche Risiken für das Personal der EU-Operation. Die libyschen Küstenregionen sind zudem teilweise unter der Kontrolle schwer bewaffneter Milizen, des Islamischen Staats und von Ansar-al-Sharia. Bei Aktivitäten in Küstennähe sowie der Zerstörung von Material an Land könnte es zu Übergriffen kommen. Ein zusätzliches Risiko ist, dass durch die Operation die Schleuseraktivitäten in die Nachbarländer Tunesien und Ägypten verlagert werden könnten. Erfahrungswerte deuten darauf hin, dass sich Schleuser relativ flexibel wechselnden Gegebenheiten anpassen.
Wie nachhaltig ist der Beitrag der Operation EUNavfor Med zur Bekämpfung der Schleuserbanden?
Die EU räumt ein, dass die Operation das „Geschäftsmodell“ der Schleuserbanden zwar untergraben kann, sie aber keine nachhaltige Lösung für das Schleuserproblem darstellt. Eine mögliche „Exit-Strategie“ besteht daher auch darin, die Schleuseraktivitäten soweit einzuschränken, dass die Bekämpfung an die libyschen Behörden übergeben werden kann. Ob diese Strategie aufgeht, hängt davon ab, ob die UN-geführten Verhandlungen eine stabile Regierung der Nationalen Einheit hervorbringen. In einem ressourcenreichen Land wie Libyen, in dem verschiedene Milizen und der Islamische Staat unter- und gegeneinander kämpfen ist eine politische Einigung unter UN-Vorzeichen jedoch noch lange kein Garant für nachhaltigen Frieden. Darüber hinaus ist der Rückzug von Operationen, die auf Abschreckung basieren, selten einfach. Das zeigt auch das Beispiel der Operation Atalanta, deren Schiffe bereits im siebten Jahr vor der somalischen Küste patrouillieren.
Fazit: Schleuser lassen sich nicht isoliert bekämpfen!
Wenige Tage vor Einsatzbeginn unterliegt die Operation EUNavfor Med noch vielen Unwägbarkeiten. Einerseits könnten rechtliche Hürden zu einer Operation „light“ führen, deren Effektivität begrenzt wäre. Andererseits ist die vollständige Umsetzung der drei Phasen mit Risiken verbunden. Wie sich die Operation gestaltet, hängt nicht nur von den innerlibyschen Entwicklungen, sondern auch maßgeblich vom politischen Willen der EU-Mitgliedsstaaten ab. Klar ist jedenfalls, dass sie nur ein kleiner Baustein eines umfassenden, regional ausgerichteten und langfristigen Ansatzes der EU sein kann. Irreguläre Migration darf nicht einseitig durch die Sicherheitsbrille betrachtet werden. Vielmehr bedarf es intensiver ressortübergreifender Zusammenarbeit auf nationaler und europäischer Ebene. Wenn strukturelle Ursachen in den Herkunfts- und Transitländern nicht bekämpft werden, ist zu befürchten, dass die sowohl kostspielige als auch riskante Operation EUNavfor Med ein Tropfen auf dem heißen Stein bleibt.