Eine der strittigsten Forderungen von David Cameron betrifft die Auszahlung von Sozialleistungen an Unionsbürger. Dabei geht es primär um Zuschüsse für bedürftige Geringverdiener, die EU-Bürger erst nach vier Jahren dauerhaftem Aufenthalts erhalten sollen. Paul-Jasper Dittrich erläutert die innenpolitische Dimension dieser Forderung, analysiert rechtliche und politische Hürden und argumentiert, dass ein Kompromiss nur weit unterhalb der von Cameron geforderten vier Jahre gelingen kann.
London Calling: Der Immigrationsmagnet Europas
Das Vereinigte Königreich hat im Zuge von Osterweiterung und Krise fast die Hälfte aller EU-Arbeitsmigranten seit 2006 aufgenommen. Die Mehrzahl dieser fast 1,3 Millionen neuen Erwerbstätigen kam aus Osteuropa, Polen stellen in Großbritannien inzwischen die größte ausländische Bevölkerung. Diese in der EU einzigartig hohe Arbeitsmigration ist nicht ohne Folgen für das soziale Gefüge des Vereinigten Königreichs geblieben. Über den ungebremsten Zuzug von EU-Ausländern ist eine hitzige Migrationsdebatte entstanden, deren Ende nicht absehbar ist. Viele Briten assoziieren die Neuankömmlinge mit Lohndumping und Sozialmissbrauch. Empirisch sind diese Phänomene schwer zu belegen. EU-Bürger haben dem Vereinigten Königreich vielmehr seit 2001 insgesamt ein fiskalisches Plus von 20 Milliarden Pfund beschert. Dennoch wünscht sich inzwischen eine deutliche Mehrheit der Briten eine Begrenzung des Zuzugs. Cameron hat versprochen, die Einwanderung auf wenige zehntausend EU-Bürger pro Jahr zu beschränken und den Missbrauch der Freizügigkeit zu stoppen.
Camerons Forderungen: Weniger Sozialleistungen – weniger Migranten?
Welche Forderungen stellt Cameron dazu in seinem Brief? Der Schwerpunkt ist der tatsächliche oder vermeintliche Sozialleistungstourismus: Der Ausschluss von Unionsbürgern von Zuschüssen für bedürftige Geringverdiener während der ersten vier Jahre nach ihrer Ankunft sowie der Stopp von Kindergeldzahlungen für Kinder von Unionsbürgern, die gar nicht auf der Insel leben. Diese Maßnahmen sollen die Migration für Geringqualifizierte unattraktiv machen und so indirekt zu einer Verringerung des Zuzugs beitragen.
Dazu muss man wissen, dass der britische Sozialstaat größtenteils kein Umlagen-finanziertes Versicherungsmodell kennt, sondern viele Sozialleistungen des Staates an Bedürftigkeit gebunden sind. Das bedeutet, dass (EU-)Bürger Zuschüsse erhalten, sobald sie eine gewisse Bedürftigkeit nachweisen können, weil sie beispielsweise Geringverdiener sind. Solche Zuwendungen sind ein zentraler Baustein des britischen Sozialstaats. Sie werden von Steuern finanziert und sollen vor absoluter Armut schützen. Vielen Briten ist die Auszahlung dieser Zuschüsse an Unionsbürger, welche sich oft nur wenige Jahre im Land aufhalten, ein Dorn im Auge. Kritiker bemängeln jedoch, dass die steuerfinanzierten Sozialleistungen allgemein zu großen Fehlanreizen geführt haben. Im Vereinigten Königreich ist diese Konstruktion daher unabhängig von EU-Migration ein innenpolitisches Streitthema: Das Fürsorgemodell des liberalen Sozialstaats geht in seinen Grundzügen noch auf den Beverigde-Report von 1942 zurück, eine Reform vulgo Kürzung der Zuschüsse für Geringverdiener steht seit Jahren auf der Agenda der Torys. Beim Thema Sozialleistungen sind Camerons Forderungen daher vor allem mit Blick auf innenpolitische Debatten aufgestellt. Im EU-Kontext sind sie jedoch rechtlich problematisch und politisch schwer durchsetzbar.
Freizügigkeit ist nicht verhandelbar
Änderungen des Aufenthaltsrechts bzw. des sozialen Status von EU-Ausländern betreffen zentrale Prinzipien der Funktionsweise der EU: Die Freizügigkeit und die Gleichbehandlung von EU-Bürgern. Die Arbeitnehmerfreizügigkeit (Art. 45 AEUV), die es bereits seit 1968 gibt, ist eine der vier Grundfreiheiten der Europäischen Union. Die Freizügigkeit ist unantastbar, das haben die Kommission und mehrere Regierungen, darunter Deutschland, klar gemacht. Die im Primärrecht verankerte Freizügigkeit wird von Verordnungen im Sekundärrecht spezifiziert. Die EU-Verordnung 883/2004 zur „Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit“ schreibt vor, dass EU-Bürger bei den meisten Sozialleistungen gleich zu behandeln sind. Gesetzesmaßnahmen, die Unionsbürger als Arbeitnehmer und teilweise als Arbeitslose gegenüber einheimischen Bürgern sozialrechtlich benachteiligen sind diskriminierend, weil sie gegen das Prinzip der Gleichbehandlung von EU-Bürgern verstoßen.
Hat Cameron Rückenwind aus Luxemburg?
Die britische Regierung sieht sich allerdings ihrerseits aufgrund einiger jüngerer Entscheidungen des EuGH in ihrem Vorgehen bestärkt. In der Tat hat der EuGH die Souveränität von nationalen Regierungen bei der Vergabe von Sozialleistungen gestärkt. Einerseits entschied das Gericht im September 2015, dass Deutschland EU-Ausländern in bestimmten Fällen keine Hartz IV-Leistungen auszahlen muss, wenn sie noch nicht in Deutschland gearbeitet haben, auch wenn sie aktiv in Deutschland nach Arbeit suchen (Fall Alimanovic). In einem zweiten Fall äußerte Generalanwalt Villalón in einem Schlussantrag die Einschätzung, dass das Durchführen von verbindlichen Aufenthaltstests für EU-Ausländer im Vereinigten Königreich zwar indirekt diskriminierend, im Hinblick auf den Schutz öffentlicher Finanzen aber gerechtfertigt sei. Ohne das Absolvieren solcher Tests werden keine Arbeitslosengelder ausbezahlt. Die britische Regierung folgert daraus, dass die Zeichen der Zeit eher auf eine Aufweichung der Gleichbehandlung stehen.
Die juristische Grundlage bleibt dennoch wackelig: Das EuGH-Urteil zu Hartz IV-Leistungen in Deutschland bezog sich auf Nicht-Erwerbstätige. Cameron will aber vor allem den Bezug von „in-work benefits“ von arbeitenden Geringverdienern aus der EU um vier Jahre hinauszögern. Das ist ungleich problematischer, weil die betroffenen EU-Bürger auch als Geringverdiener Arbeitnehmer sind. Diese wiederum haben im Moment grundsätzlich einen Anspruch auf Gleichbehandlung.
Politischer Widerstand vor allem aus Osteuropa
Für eine Änderung dieser rechtlichen Parameter muss die britische Regierung also in den europäischen Hauptstädten um politische Unterstützung trommeln, um Kürzung der Sozialleistungen unterhalb der Schwelle der Vertragsänderung über Änderungen des Sekundärrechts oder einen gesonderten völkerrechtlichen Vertrag zu erwirken. Inwieweit das gelingt, werden die Verhandlungen zeigen.
Es zeichnet sich starker Widerstand ab. Viele Regierungen halten die Forderungen im Kern für ein innenpolitisches Problem, das besser durch eine nationale Reform des Sozialstaats gelöst wäre als über die europäische Bande entschärft. Vor allem die Regierungen aus osteuropäischen Mitgliedstaaten lehnen eine Kürzung der Zuschüsse rundheraus ab. In den „neuen“ Mitgliedstaaten werden Anschuldigungen über vermeintlichen Sozialtourismus sehr kritisch gesehen. Viele Osteuropäer fühlen sich als Europäer zweiter Klasse abgestempelt. In Ländern wie Polen ist der politische Diskurs vom „Brain Drain“ geprägt, den die Massenauswanderung junger, gut ausgebildeter Menschen ins Vereinigte Königreich ausgelöst hat. Zustimmung zu Camerons Plänen haben bisher nur die Skandinavier und kleinere Länder wie Österreich signalisiert. Keines der politischen Schwergewichte in der EU hat sich offen für die britischen Pläne ausgesprochen. Einem möglichen Kompromiss sind damit enge politische Grenzen gesetzt. Es besteht die Gefahr, dass Cameron mit seinen Forderungen bei den Europäern aufläuft, weil sie nicht gewillt sind, ihm Zugeständnisse zu machen, die er seiner eigenen Partei und den Briten auch als wirklichen Sieg verkaufen kann.
Die Kommission baut eine Brücke…
Wie könnte aber ein Kompromiss bei den anstehenden Verhandlungen aussehen? Am ehesten kommt der britischen Regierung im Moment die EU-Kommission entgegen. Sie signalisiert trotz ersten medialen Aufschreis Verhandlungsbereitschaft und arbeitet parallel im Rahmen ihres Arbeitsprogramms 2016 an einer Überarbeitung der Koordination der Systeme der sozialen Sicherheit und der Richtlinie über die Entsendung von Arbeitskräften. Beides soll Missbrauch der Freizügigkeit und Lohndumping verhindern. Die Überarbeitung wird vermutlich eine Frist von einigen Monaten vorsehen, bevor geringverdienende EU-Migranten Zuschüsse im Gastland beantragen können. Darüber hinaus soll die Auszahlung von Kindergeld an Kinder, die sich noch im Heimatland aufhalten, auch von den Heimatländern übernommen werden oder an das oft niedrigere Niveau dort angepasst werden. Mit diesen Vorschlägen könnte die Kommission das Thema Sozialleistungen für EU-Migranten bei den Verhandlungen entschärfen, auch wenn „einige Monate“ weit entfernt von den vier Jahren sind, die Cameron als Frist fordert, bevor Zuschüsse von EU-Migranten beantragt werden können.
…aber werden die Briten darüber gehen?
Number 10 könnte sich mit diesen Plänen der Kommission zähneknirschend zufrieden geben. Grundsätzliche Bereitschaft zur Verhandlung über die Dauer des Ausschlusses hat Cameron schon signalisiert. Nüchtern betrachtet haben seine Ankündigungen, den Zuzug von EU-Migranten zu verringern und Maximalforderungen, ihnen Leistungen für vier Jahre zu streichen, zu einem politischen Dilemma geführt. Weder von der EU noch von den Mitgliedstaaten sind große Zugeständnisse zu erwarten. Innenpolitisch wird Cameron aber von seinen eigenen Hinterbänklern und UKIP vor sich her getrieben. Er braucht ein konkretes Entgegenkommen, und sei es symbolischer Natur, um die hohen zuvor geweckten Erwartungen bei den britischen Wählern zu erfüllen. Da ist eine Kompromisslösung, Unionsbürgern Zuschüsse für ein paar Monate zu verweigern, der wahrscheinlich pragmatischste Weg. Ob die britische Bevölkerung sich mit einem solchen Kompromiss zufrieden geben wird, bleibt aber abzuwarten.
Die Initiative der Kommission erhöht die Wahrscheinlichkeit der Zustimmung von Mitgliedstaaten und EU-Parlament. Auf eine Formulierung gegen Sozialmissbrauch wird man sich in den Verhandlungen einigen können, solange das Recht auf Arbeitnehmerfreizügigkeit unangetastet bleibt. Schwierig dürften sie trotzdem werden. Gerade die neugewählte rechts-konservative PiS-Regierung in Polen könnte das Thema ihrerseits politisch ausschlachten, um polnische Interessen öffentlichkeitswirksam auf EU-Ebene zu verteidigen.
Fazit
Das Thema Sozialleistungen wird vermutlich auch während der Verhandlungen das strittigste Thema bleiben. Die Mission ist dabei nicht unlösbar, bleibt aber schwierig und hat die mit Abstand meisten Unbekannten. Die Kommission könnte einen Reformvorschlag machen, der für Cameron akzeptabel ist und bei dem die europäischen Regierungen sich auf einen Zeitraum zur Begrenzung der Sozialleistungen (einschließlich Kindergeld) einigen. Trotzdem: Die größte Unbekannte bleibt das britische Volk.
Paul-Jasper Dittrich ist Referent beim Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur, zuvor arbeitete er für das Jacques Delors Centre.