Die Furcht vor Deindustrialisierung begleitet den Europawahlkampf. Neben Maßnahmen, um die Energiepreise zu senken, braucht es dabei auch eine Debatte über Standortverlagerung innerhalb Europas. Denn Klimaschutz und Wettbewerbsfähigkeit profitieren, wenn innerhalb der EU dort produziert wird, wo Energie besonders günstig ist. Notwendige Industriesubventionen sollten deshalb europäisch statt national verankert werden.
Diese Policy Position erschien am 20.02.2024 auch als Standpunkt im Tagesspiegel Background Newsletter.
Im Juni ist Europawahl, und das Schreckgespenst der „Deindustrialisierung“ begleitet die Parteien in den Wahlkampf. Das politische Versprechen vieler Parteien besteht primär darin, die Standorte der energieintensiven Industrie zu halten, indem die hohen Energiepreise temporär mit Subventionen gesenkt werden. Mittelfristig soll vor allem der Ausbau billiger Solar- und Windenergie die Energiekosten strukturell senken.
Diese nationalen Strategien greifen aber zu kurz, wenn sie sich nur auf Energiepreissenkungen fokussieren und damit versuchen, die Standortverlagerung der energieintensiven Industrie möglichst gänzlich zu verhindern. Stattdessen sollten die EU und die Mitgliedsländer eine gemeinsame Strategie entwickeln, die der wirtschaftlichen und klimapolitischen Komplexität der Lage gerecht wird, und auch eine teilweise Verlagerung der energieintensiven Industrie umfasst. Denn wenn die Politik diese Verlagerung aktiv gestaltet, hilft sie der europäischen Wirtschaft und der Dekarbonisierung.
Viele gegenwärtige Produktionsstandorte werden dauerhaft hohe Energiepreise aufweisen
Saubere, billige Energie ist geographisch ungleich verteilt. In vielen Regionen wird Solar- und Windenergie ein knappes und somit teures Gut bleiben, an anderen wird sie im Überschuss vorhanden sein – schlicht, weil dort viel Sonne scheint und der Wind konstant weht. Auch die Atomkraft wird die Preise nicht angleichen können, da sie allen soliden Schätzungen zufolge sehr kostspielig bleiben wird. Weil Energietransport über weite Strecken immer mit erheblichen Kosten verbunden ist, werden zukünftig manche Regionen in der EU deutlich mehr für Energie bezahlen als andere. Verhindern ließe sich das nur durch große Ineffizienz und mit hohen volkswirtschaftlichen Kosten, zum Beispiel, indem die Netzgebühren von den tatsächlichen Kosten entkoppelt sind.
Für den Großteil der Industrie fallen solche Energiepreisdifferenzen nicht stark ins Gewicht, aber für die energieintensive Industrie sind ein paar Cent mehr pro Kilowattstunde ein entscheidender Standortfaktor. Leider befindet sich ein großer Teil der bestehenden energieintensiven Industrie in Regionen Europas, die ein geringes Potenzial für Wind- und Solarkraft haben. Für diese besteht deshalb Verlagerungsdruck – nicht nur aktuell wegen der Energiekrise durch Putin, sondern auch langfristig. Andalusien zum Beispiel ist zukünftig schlicht attraktiver als Ludwigshafen, zumindest für die energieintensive Industrie.
Ökonomisch wäre der Wegzug für die Regionen verkraftbar
Die energieintensiven Branchen, zu denen maßgeblich Chemikalien, Papier, manche Metalle wie Stahl und einige Grundstoffe wie Zement zählen, machen zusammen lediglich zwei Prozent der europäischen Wirtschaftskraft aus, und stellen nur zwei Prozent der Arbeitsplätze. Auch im Industrieland Deutschland sind es nur gut 2,5 Prozent des BIPs. Und für die oft kolportierte indirekte Wertschöpfung für andere Teile der Industrie, zum Beispiel aufgrund von Cluster-Effekten, gibt es herzlich wenig Evidenz. Viel spricht dafür, dass mittelfristig die meisten energieintensiven Vorprodukte günstiger importiert werden können, und nicht im Nachbarort produziert werden müssen. Die Abwanderung von Teilen der energieintensiven Industrie könnten die betroffenen Länder deshalb ökonomisch bewältigen.
Innereuropäische Verlagerung hilft dem Klima und der Wirtschaft
Sofern nationale Subventionen für die energieintensive Industrie unzulässig sind, werden sich Teile der energieintensiven Industrie deshalb von energiearmen in energiereiche Regionen verlagern. Wenn die Verlagerung innerhalb der EU passiert, wäre sie aus mehreren Gründen sehr vorteilhaft. Erstens kann die EU, als Ganzes betrachtet, kostengünstiger produzieren, und wird international damit wettbewerbsfähiger.
Zweitens hilft sie bei der Erreichung der Klimaziele, da die Dekarbonisierung der energieintensiven Industrie, die riesige Mengen Strom benötigt, leichter dort gelingen wird, wo saubere Energie reichlich vorhanden ist. Zudem werden die Klimaanstrengungen auch in den Regionen, aus denen die Industrie wegzieht, befördert. Denn statt die Papier- oder Glasproduktion kann die knappe Energie dann schneller den Transportsektor oder das Heizen von Haushalten dekarbonisieren.
Drittens gibt es keine Verzerrungen im Binnenmarkt zugunsten der reicheren Mitgliedsländer, die sich teure Subventionen leisten können und damit die Industrie bei sich halten, auf Lasten der finanzschwächeren Länder, die oft ein besseres Erneuerbaren-Potential aufweisen.
Außereuropäische Verlagerung birgt Risiken
Angesichts der drei positiven Effekte sollte die innereuropäische Verlagerung befördert statt bekämpft werden. Allerdings lässt sich Verlagerung nicht am Reißbrett steuern, und die Fabriken könnten auch in Drittstaaten abwandern, wo nochmal deutlich billiger produziert werden kann. Dies wäre aus zwei Gründen problematisch: Erstens verfolgen die allermeisten außereuropäischen Länder auf absehbare Zeit weniger strikte Klimapolitik und stellen weniger Subventionen für grüne industrielle Produktion bereit, weshalb Verlagerung in Drittstaaten die globalen Emissionen erhöht. Zweitens könnte eine Abwanderung aus der EU potentiell mit einem „Resilienzrisiko“, also einer Verschlechterung der Versorgungssicherheit und der strategischen Abhängigkeit, einhergehen.
Welche Maßnahmen sollte die Politik jetzt auf den Weg bringen?
Zum einen muss die europäische und nationale Politik mit Nachdruck daran arbeiten, die strukturellen Energiekosten in ganz Europa zu senken, indem sie die Bedingungen für den Ausbau der Erneuerbaren und Speicherkapazitäten weiter verbessert. Zudem braucht es den konsequenten Ausbau der Strom- und Wasserstoffnetze, durch den beispielsweise süditalienische Sonne in Polen und Deutschland nutzbar wird. Der Netzausbau muss schnell angegangen werden, darf aber auch nicht das effiziente Maß überschreiten. Um ein vorheriges Beispiel aufzugreifen: Ganze deutsche Chemiewerke vollständig mit Energie aus Andalusien zu versorgen, was enorme Netzkosten mit sich brächte, wäre nicht sinnvoll. Die strukturellen Maßnahmen, um die Energiekosten zu senken, werden deshalb allein nicht ausreichen, um alle Fabriken an Ort und Stelle zu halten.
Angesichts des hohen Klimarisikos und des potenziellen Resilienzrisikos, die mit außereuropäischer Verlagerung einhergehen, braucht es deshalb auch Subventionen. Um die oben beschriebenen Vorteile der innereuropäischen Verlagerung zu realisieren, müssten diese jedoch auf europäischer statt auf nationaler Ebene ausgezahlt werden, etwa in Form europäischer Carbon Contracts for Difference. Dadurch würden neue Investitionen in Europa stattfinden, aber an den Orten, an denen es ökonomisch am sinnvollsten ist – nicht dort, wo die nationalen Taschen am tiefsten sind.
Allerdings sind EU-Gelder zurzeit knapp, und eine europäische Lösung auf den Weg zu bringen, wird politisches Geschick und Zeit brauchen. Deswegen sollte die Europäische Kommission vorübergehend auch nationale Subventionen zulassen, damit die industrielle Expertise überhaupt in Europa verbleibt. Der europäische Ansatz muss dabei aber das Ziel bleiben, und nationale Subventionen sollten klar als suboptimale Übergangslösung kommuniziert werden.
Die EU wird nur dann CO2-frei und international wettbewerbsfähig werden, wenn sie an den besten europäischen Standorten produziert. Statt verklärter Industrie-Romantik braucht es im bevorstehenden EU-Wahlkampf deshalb eine faktenbasierte Debatte, die auch die Vorteile innereuropäischer Verlagerung thematisiert.