Ungarn steht in den letzten Wochen und Monaten vermehrt in der Kritik. Es werden Vorwürfe erhoben gegen Populismus, Ausländerfeindlichkeit und ein Missmanagement der Flüchtlingsströme. Da passt in das Bild, dass seit dem 14. September das Gesetz für illegale Grenzübertritte verschärft wurde, sogenannte Transitzonen in Grenznähe beschlossen wurden und die letzten Löcher des nun stark bewachten 175 Kilometer langen Grenzzauns geschlossen wurden. Steht Ungarn zu Recht in der Kritik? Was sind die Beweggründe für eine solche Flüchtlingspolitik? Sind sie in einem wachsenden Nationalismus verankert oder in ernsthaften Verwaltungsschwierigkeiten im Angesicht der Massen an Zufluchtsbedürftigen? Auf diese Fragen gehen Jan Jakub Chromiec und Heidi Marleen Kuhlmann in ihrem Policy Brief ein.
Die serbisch-ungarische Grenze – ein Nadelöhr
Zehntausend Migranten sind 2013 nach Ungarn einwandert oder haben es auf ihrem Weg Richtung Westen als Transitland durchquert – in der ersten Jahreshälfte 2015 sind es schon sieben Mal so viele.https://www.delorsinstitut.de/publikationen/ungarn-in-der-kritik-fluechtlingsmanangement-mit-hindernissen/#_ftn1 Dabei ist das Nadelöhr bisher die serbisch-ungarische Grenze gewesen. Von Süden kommend gewähren weder Rumänien noch Kroatien direkten Eintritt in den Schengenraum. Viele, die in Syrien oder Afghanistan ihre Flucht begonnen haben und die gefährliche Seeroute nach Italien meiden, treten in Ungarn ein.
Das wird sich nun womöglich ändern. Mit der Parole „Ungarn muss Ungarn bleiben“, rechtfertigte Premierminister Orban den Mitte Juli gestarteten Bau eines 175 Kilometer langen Grenzzaunes zu Serbien. Dieser Zaun ist insgesamt weniger als ernsthafter Versuch einer Maßnahmenergreifung in der Flüchtlingspolitik zu verstehen, sondern mehr innenpolitisch motivierte Autoritätsdemonstration. Dabei beruft sich Regierungschef Orban auf Ängste in der ungarischen Bevölkerung, die er zum Teil selbst schürt.
Autoritätsdemonstration mit Stacheldraht
Der Grenzzaun an sich ist zunächst wenig wirksam, weil er den Zufluss von Flüchtlingen nach Ungarn nur bedingt aufhalten kann. Erstens konnte Ungarn seine serbischen Nachbarn nicht überzeugen, den Zaun auf serbischer Seite der Grenze zu errichten. Aufgrund des Asylrechts müssen daher Asylbewerber, die es an den Zaun schaffen, durch Zauntore trotzdem nach Ungarn reingelassen werden. Zweitens kann der Zaun auch über Rumänien oder Kroatien umgangen https://www.delorsinstitut.de/publikationen/ungarn-in-der-kritik-fluechtlingsmanangement-mit-hindernissen/#_ftn3 werden, um in das Schengen-Land Ungarn zu kommen. Dadurch verlagert sich der Flüchtlingsstrom eher an andere Grenzen des Landeshttps://www.delorsinstitut.de/publikationen/ungarn-in-der-kritik-fluechtlingsmanangement-mit-hindernissen/#_ftn2.
Auch kann die Frage nach der juristischen Situation gestellt werden: Die Grenze mit Serbien ist keine rein nationale, sondern eine EU-Außengrenze. Darf Premierminister Orban überhaupt einen Zaun bauen? Was sagt Frontex dazu? Laut Webseite zumindest: nichts. Denn EU-Staaten kooperieren zwar im Bereich des Grenzschutzes durch diese Agentur, aber die Kooperation ist begrenzt auf gemeinsame Überwachung der Grenzen, Austausch von Informationen und Ausbildung von Beamten. Wie ein einzelnes Land seine Außengrenze technisch gestaltet ist ihm selbst überlassen. Ungarns Zaun kann insofern durch Frontex oder die Europäische Union nicht verboten werden. Die Errichtung von Grenzzäunen ist übrigens auch nichts Neues – so haben bereits Griechenland und Bulgarien an der Grenze zur Türkei Zäune aufgestellthttps://www.delorsinstitut.de/publikationen/ungarn-in-der-kritik-fluechtlingsmanangement-mit-hindernissen/#_ftn4 sowie Spanien in den Exklaven Melilla und Ceuta.
Budapests fragwürdige Flüchtlingspolitik
Doch das „Gesamtpaket“ der letzten ungarischen Maßnahmen gegen Flüchtlinge umfasst nicht nur einen Grenzzaun, sondern auch ausländerfeindliche Informationskampagnen, einen auf 15 Tage begrenzten „Asylantrag-Schnellcheck“ der eine faire Bearbeitung praktisch ausschließt, eine Einschränkung der Klagemöglichkeiten sowie unterfinanzierte Flüchtlingslager mit mehrfach angemahnten inhumanen Zuständenhttps://www.delorsinstitut.de/publikationen/ungarn-in-der-kritik-fluechtlingsmanangement-mit-hindernissen/#_ftn5.
Zuletzt bekamen acht Millionen ungarische Wähler im Rahmen einer „nationalen Konsultation“ einen Fragebogen zur Flüchtlings- und Asylpolitik zugeschickt, in dem sie ihre Meinung zu höchst suggestiv formulierten Fragen äußern sollten. Unter anderem wurde ein Zusammenhang zwischen Migration und Terrorismus suggeriert, auf vermeintliche Risiken für den Arbeitsmarkt hingewiesen und über maßlos hohe Einwanderung informiert. Ziel der Informationsverbreitung war wohl kaum, die Meinung der Bevölkerung einzuholen, sondern vielmehr Ängste vor Einwanderung zu befeuern. Hinzu kam eine groß angelegte staatlich finanzierte Billboard-Kampagne mit Plakaten, die Flüchtlinge auf Ungarisch aufforderten, Einheimischen „keine Jobs wegzunehmen“ und sich an die Gesetze des Landes zu halten.
Populistische Reaktionen – reale Probleme
Die Regierung scheint ein Bild Ungarns als ein von Ausländern bevölkertes Land vermitteln zu wollen – dabei lebten im Land im Jahre 2014 nur 140 Tsd. Ausländer (1,4% der Bevölkerung), Tendenz in letzten Jahren sinkend. Und obwohl die Zahl der Aslybewerber drastisch steigt, wurden in den letzten Jahren nicht mehr als 500 Asylgesuche akzeptiert. Hinzu kommt, dass Schätzungen zufolge 90-95% der Flüchtlinge Ungarn nur als Transitland nutzen wollen. Das Kalkül der ausländerfeindlichen Maßnahmen scheint dennoch aufzugehen. So meinten laut einer Umfrage im April 2015 ganze 46% der Ungarn, dass das Land keine Asylbewerber aufnehmen sollte, nur 9% waren ausdrücklich dafür und 45% unentschlossenhttps://www.delorsinstitut.de/publikationen/ungarn-in-der-kritik-fluechtlingsmanangement-mit-hindernissen/#_ftn6.
Andererseits kämpft Ungarn mit realen Problemen. In den ersten drei Monaten diesen Jahres wurden 13,3 Asylanträge pro 1000 Einwohner gestellt – die höchste Zahl in Europahttps://www.delorsinstitut.de/publikationen/ungarn-in-der-kritik-fluechtlingsmanangement-mit-hindernissen/#_ftn1. Auch wenn nur ein Bruchteil der Anträge angenommen wird und die Flüchtlinge zum Großteil weiterreisen wollen, ist deren zeitweise Registrierung, Versorgung und Unterbringung eine Aufgabe, die die ungarischen Behörden überfordern könnte. Wie ungleich die Situationen heute in den EU-Mitgliedsländern sind, zeigt sich bei einem Blick auf die Zahl der Asylanträge: in Ungarn ist sie zwischen 2013 und 2014 um 123% gestiegen, wohingegen sie sich in diesem Zeitraum in Kroatien mehr als halbiert (-58%) und in Polen fast halbiert hat (-47%)https://www.delorsinstitut.de/publikationen/ungarn-in-der-kritik-fluechtlingsmanangement-mit-hindernissen/#_ftn8.
Fazit
Sieht man von populistisch anmutenden Maßnahmen und Aussagen ab, unterstreicht die Ernsthaftigkeit der realen Probleme Ungarns die Notwendigkeit einer gemeinsamen Politik der Europäischen Union, die die Mitgliedsländer bei der Bewältigung der Flüchtlingsströme unterstützt.
Doch eine Koordinierung auf europäischer Ebene wurde vorerst vertagt, da sich die EU Innen- und Justizminister am 14. September nicht auf das von der Europäischen Kommission vorgeschlagene Maßnahmenpaket einigen konnten. Man hat sich lediglich auf die rechtlich nicht verbindliche Verteilung von 160.000 Flüchtlingen, weitere finanzielle Hilfen für Staaten in der Krisenregion in noch unbestimmter Höhe und den Ausbau sogenannter „Hotspots“ zur Erleichterung der Registrierung von Flüchtlingen an den Außengrenzen geeinigt.
Doch unverbindliche Quotenregelungen haben auch in der Vergangenheit keine gerechtere Lastenteilung nach sich gezogen. Hinzu kommt, dass die erzielte Einigung nicht einstimmig getroffen wurde und dass einige Mitgliedsstaaten, darunter Ungarn, überstimmt wurden. Bundesinnenminister Thomas De Maizière kommentierte nach dem Treffen: „Einige Staaten fühlen sich einer solidarischen Lösung nicht verpflichtet (…) Aber Mehrheit ist Mehrheit“.
Es bleibt zu hoffen, dass im Rahmen eines durch Donald Tusk einberufenen außerordentlichen Rates oder des regulären Ratstreffens im Oktober eine umfassende und einvernehmliche Lösung erzielt wird. Orbans Ankündigung weitere Zäune an den Grenzen zu Kroatien und Rumänien zu errichten, erhöht die Dringlichkeit für eine gesamteuropäische Lösung, die kurzfristige Entlastung und langfristige Strategie zusammenführt.