Autor:innen
PD Dr. Judith Kohlenberger, Affiliate Policy Fellow, Jacques Delors Centre
Dr. Paula Hoffmeyer-Zlotnik, Postdoc, Department für Politikwissenschaft, Universität Köln
Dr. Lena Laube, Senior Researcher, Forum Internationale Wissenschaft, Universität Bonn
Dr. Bernd Parusel, Senior Researcher, Schwedisches Institut für Europapolitische Studien
Dr. Daniele Saracino, Researcher, Bonn International Centre for Conflict Studies
Mehrere EU-Mitgliedstaaten berufen sich auf mutmaßliche Instrumentalisierungsversuche durch Russland und Belarus, um den Flüchtlingsschutz an den östlichen Außengrenzen auszuhöhlen – obwohl die Zahl der Asylsuchenden dort relativ gering ist. Dieser Policy Brief analysiert das Narrativ der „Instrumentalisierung“ und seine wachsende Verankerung in Politik und Recht, unter anderem im Rahmen der 2024 beschlossenen Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS). Die Rhetorik der Bedrohung erodiert nach innen europäische Werte und signalisiert nach außen Verwundbarkeit. Panikartige Reaktionen der EU machen deutlich, wie angreifbar und uneinheitlich ihr Umgang mit irregulärer Migration ist. Stattdessen wäre ein menschenrechtlich geleiteter, rechtsstaatlicher Ansatz nötig, der die innereuropäische Verantwortungsteilung stärkt. Ein solches Gegennarrativ könnte nicht nur Stabilität nach innen schaffen, sondern auch positive Impulse für eine realitätsnahe und krisenresiliente europäische Asylpolitik sowie außen- und sicherheitspolitische Effekte entfalten.
Eine neue Ära der Instrumentalisierung von Migration in Europa? Der Fall Polen-Belarus und die Reaktionen der EU-Politik
Im Sommer 2021 entstand eine neue irreguläre Migrationsroute in die EU, die sich für alle, die sie wählten, als sehr gefährlich erwies. Per Flugzeug aus dem Nahen Osten, beispielsweise dem Irak, gelangten schutzsuchende Menschen nach Belarus, und von der Hauptstadt Minsk aus versuchten sie, die EU-Außengrenzen in Polen, Litauen und Lettland zu erreichen – oft in der Hoffnung, in andere EU-Länder weiterreisen zu können, um dort Asyl zu beantragen. Allem Anschein nach war diese neue Route kein Zufall, sondern das Ergebnis eines kalkulierten Plans des Regimes in Minsk, seine westlichen Nachbarn zu provozieren, Vergeltung für EU-Sanktionen zu üben und politische Unruhe zu stiften.
Die betroffenen EU-Staaten entlang der östlichen Landgrenze reagierten alarmiert. Es hieß, Belarus benutze Asylsuchende als „Waffe“ und die Situation stelle eine neue Art der Kriegsführung dar – es handele sich um „hybride Angriffe“ gegen die EU. Polen richtete eine Sperrzone an der Grenze ein, rief den Ausnahmezustand aus und versuchte, die Flüchtlingsbewegung zu stoppen. Menschen wurden ohne Asylverfahren zurück nach Belarus gedrängt, und in den Grenzgebieten entwickelte sich eine humanitäre Krise, da Asylsuchende sich ohne Nahrung, Wasser oder Unterkunft in den Wäldern versteckten. Nicht von ungefähr wiesen Aktivist:innen und Wissenschafter:innen darauf hin, dass es sich fast ausschließlich um rassifizierte Menschen aus der MENA-Region und Afrika handelte, während am polnisch-ukrainischen Grenzübergang einige hundert Kilometer weiter seit Frühjahr 2022 weiße Flüchtlinge offene Grenzen, unmittelbare medizinische Versorgung und ausreichend Verpflegung vorfanden (siehe z.B. hier, hier und hier). Im polnisch-belarussischen Grenzgebiet kam es aufgrund der Pattsituation beider Länder zu Todesfällen und zahlreiche Menschen erlitten schwerwiegende Verletzungen ihrer grundlegenden Menschenrechte. Auf beiden Seiten wurden überdies Mauern, Wachtürme und Zäune errichtet.
Die Zahl der Asylsuchenden im Grenzgebiet begann nach einiger Zeit wieder zu sinken, wahrscheinlich weil der damalige Vizepräsident der Europäischen Kommission und Kommissar für den “europäischen Lebensstil”, Margaritis Schinas, nach Bagdad und in andere Hauptstädte im Nahen Osten reiste, um die dortigen Regierungen dazu zu bringen, billige Flüge nach Minsk zu unterbinden. Dennoch setzte sich die Krise an den östlichen Landgrenzen der EU in abgeschwächter Form fort und dauert bis heute an. Im Jahr 2023 zeigte sich ein ähnliches Phänomen an der Landgrenze zwischen Russland und Finnland, wo die Zahl der Asylsuchenden, die zuvor sehr niedrig war, zwischen Oktober und November plötzlich stark anstieg. Finnland schloss daraufhin nach und nach alle Grenzübergänge.
Reaktionen der EU auf Instrumentalisierungsversuche
Auf EU-Ebene teilte die Europäische Kommission die Bedenken Polens und der baltischen Länder (und später Finnlands). Sie begann, das Phänomen als „Instrumentalisierung“ von Migration zu bezeichnen – ein neuer und seitdem häufig gebrauchter Begriff der europäischen Migrationspolitik, wie Abbildung 1 zeigt. Das Vorgehen von Belarus und Russland wurde als neuartig angesehen – als eine Herausforderung, der das bestehende EU-Asylrecht nicht angemessen begegnen könne. Im Dezember 2021 präsentierte die Kommission neue Gesetzgebungsvorschläge zur Unterstützung der betroffenen Mitgliedstaaten. Diese umfassten sowohl Notfallmaßnahmen zur Unterstützung Polens, Lettlands und Litauens, als auch längerfristig gedachte Regelungen, mit denen bei künftigen Instrumentalisierungssituationen weitreichende Abweichungen von geltenden Asyl- und Grenzübertrittsregeln der EU möglich gemacht werden sollten, beispielsweise verlängerte Fristen für die Registrierung vorgebrachter Asylgesuche, ein Festhalten Asylsuchender im Grenzgebiet, die Prüfung ihrer Anträge im Rahmen vereinfachter Grenzverfahren sowie Einschränkungen ihres Rechts auf materielle Unterstützungsleistungen. Dies sollte mit Hilfe einer neuen „Instrumentalisierungsverordnung“ sowie durch Änderungen des Schengener Grenzkodex ermöglicht werden.
Worthäufigkeit zentraler Begriffe der Instrumentalisierungsdebatte1
Eigene Darstellung auf Basis aller auf Eur-Lex zugänglichen und von der Kommission verfassten Dokumente (bis einschl. September 2024). Dargestellt sind Wortstämme ( z.B. 'instrumentalis' für ' instrumentalisation' und 'instrumentalise').
Die von der humanitären Krise an der östlichen EU-Grenze am stärksten betroffenen Länder wiesen die Vorschläge der Kommission jedoch als unzureichend zurück. Stattdessen forderten sie nichts Geringeres als die Aussetzung des Asylrechts und die Möglichkeit, ihre Ostgrenzen vollständig zu schließen. In Litauen und Polen wurden Gesetze verabschiedet, die Pushbacks über die Grenze erlaubten, obwohl diese (wie hier und hier ausgeführt wird) gegen internationales Recht und EU-Recht verstoßen. Später ging auch Finnland diesen Weg. Polen weigerte sich zudem, Hilfe von der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache (Frontex) in Anspruch zu nehmen, wahrscheinlich weil man keine kritischen Beobachter:innen vor Ort haben wollte. Ziel war es, diese Grenzübertritte durch harte Gegenreaktionen zu unterbinden. Im Laufe der Jahre dokumentierten Menschenrechtsorganisationen und Forschende zahlreiche rechtswidrige Praktiken.
Die von der Kommission angeregten Änderungen der Schengen-Regeln wurden 2024 angenommen. Demnach können Mitgliedstaaten in Instrumentalisierungssituationen Grenzübergänge an den Außengrenzen schließen oder deren Öffnungszeiten einschränken. Über den Vorschlag für eine separate Instrumentalisierungsverordnung konnte jedoch keine Einigung erzielt werden. Da einige Mitgliedstaaten und die Kommission die geplanten Asyl-Ausnahmeregelungen dennoch nicht aufgeben wollten, wurden mehrere davon in die sogenannte „Krisenverordnung“ aufgenommen – eine EU-Verordnung zur Bewältigung von Krisensituationen und Situationen höherer Gewalt, die im Rahmen des „Neuen Pakts zu Migration und Asyl“ vorgeschlagen worden war. Diese befand sich bereits in Verhandlungen im EU-Ministerrat und im Europäischen Parlament und wurde im Jahr 2024 zusammen mit den anderen Bestandteilen der Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) verabschiedet.
Neue Regeln gegen „Instrumentalisierungsversuche“ in Europa
Während der GEAS-Verhandlungen wurden einige Aspekte der ursprünglich vorgeschlagenen Krisenregelungen abgeschwächt – etwa die Idee, die Aufnahmebedingungen für Asylsuchende in Instrumentalisierungssituationen zu verschlechtern. Die zentrale Idee jedoch, dass Instrumentalisierung als Krise zu verstehen sei und außergewöhnliche Maßnahmen rechtfertige, blieb in der endgültigen Verordnung erhalten, die nun verbindliches EU-Recht ist und ab Sommer 2026 Anwendung finden soll.
Die Verordnung definiert „Instrumentalisierung“ in Artikel 1 (4) (b) als eine Situation, „in der ein Drittstaat oder ein feindseliger nichtstaatlicher Akteur Reisen von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen an die Außengrenzen oder in einen Mitgliedstaat fördert oder erleichtert, mit dem Ziel, die Union oder einen Mitgliedstaat zu destabilisieren, wenn solche Handlungen wesentliche Funktionen eines Mitgliedstaats, einschließlich der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung oder des Schutzes seiner nationalen Sicherheit, gefährden könnten.“
Wenn ein Mitgliedstaat der Ansicht ist, dass Instrumentalisierung vorliegt, soll die Europäische Kommission die Lage innerhalb von zwei Wochen bewerten und Gegenmaßnahmen vorschlagen. Diese müssen dann vom Rat gebilligt werden. Gemäß dem Beschluss dürfen die betroffenen Mitgliedstaaten verschiedene Ausnahmen von den geltenden Regeln zur Registrierung und Bearbeitung von Asylanträgen in Kraft setzen. So dürfen sie sich mehr Zeit – bis zu vier Wochen statt der üblichen fünf Tage – für die Registrierung neu ankommender Asylsuchender nehmen. Dies soll den betroffenen Mitgliedstaaten mehr Flexibilität bieten.
Alle als instrumentalisiert betrachteten Asylsuchenden – nicht nur solche mit geringer Aussicht auf Schutz – dürfen darüber hinaus im Rahmen vereinfachter Grenzverfahren behandelt werden. Das bedeutet, dass ihre Asylanträge in geschlossenen Einrichtungen direkt an der Grenze geprüft werden können. Diese Grenzverfahren, die mit geringeren rechtlichen Garantien für Antragstellende einhergehen, können bis zu 18 Wochen dauern (statt der üblichen 12 Wochen außerhalb einer Krisensituation). Personen, deren Anträge abgelehnt werden, sollen direkt aus den Grenzverfahren in ihr Herkunftsland oder ein Drittland abgeschoben werden können.
Mitgliedstaaten, die von Instrumentalisierung betroffen sind, können zudem Hilfe der EU-Asylagentur EUAA, der Grenzschutzagentur Frontex und der Polizeibehörde Europol erhalten. Darüber hinaus können sie verschiedene Solidaritätsmaßnahmen beantragen, die die neue Dublin-Verordnung (nun EU-Verordnung zum Asyl- und Migrationsmanagement) vorsieht. Dazu gehören z. B. die Umverteilung von Asylsuchenden auf andere EU-Länder, finanzielle Beiträge oder alternative Unterstützungsformen. Falls nicht genügend Umverteilungszusagen vorliegen, greifen Ausgleichsregelungen – etwa kann ein anderer Mitgliedstaat die Verantwortung für eine Person übernehmen, die er sonst gemäß der Dublin-Verordnung an den krisenbetroffenen Staat zurückgeschickt hätte.
Politische und diskursive Eskalation: Migration als “Waffe”
Wie die genannten europäischen Beispiele aus den letzten Jahren zeigen, ist Migration zu einem Instrument der außenpolitischen Interessendurchsetzung geworden, das kooperativ eingesetzt werden kann (z.B. durch bilaterale Migrationsabkommen), mit dem aber auch Zwang ausgeübt wird (z.B. durch Drohungen und Instrumentalisierung von Fluchtbewegungen). Wurde um die 2010er Jahre mit dem Einsetzen von Migration “als Waffe” noch eher in diplomatischen Kreisen gedroht, wird dies nun tatsächlich häufiger wirklich in der Praxis angewandt und entsprechende Drohungen publik gemacht. Ein prominentes Beispiel für Drohungen aus jüngerer Zeit ist die Türkei, die im Zuge der Wanderungsbewegungen 2015-2016 und danach geflüchtete Syrer:innen gegenüber der EU instrumentalisierte, um die Bedeutung der Türkei als strategischer Partner in der Migrationspolitik zu demonstrieren (Laube 2019). Die EU-Türkei-Erklärung von 2016 belegt, dass die Regierung Erdogan damit durchaus einen diplomatischen Erfolg erzielen konnte, auch wenn nicht alle ihre Erwartungen erfüllt wurden .
Inzwischen versuchen unterschiedliche Akteure, Instrumentalisierung an europäischen Außengrenzen in die Tat umzusetzen. Wie oben beschrieben eignet sich die EU diese Logik an, wenn sie zum “Schutz vor der Nutzung der Migration als Waffe” bei der Reform des GEAS weitgehende Restriktionen gegenüber Schutzsuchenden temporär ermöglicht.
Eine riskante politische Strategie
Ebenso bedenklich wie die Schaffung zahlreicher Ausnahmen im Flüchtlingsschutz ist die politische Dynamik, die die Reformen auf nationaler und europäischer Ebene begleitet. Denn selbst aus Sicht der EU-Kommission scheinen die neuen Regeln immer noch nicht ausreichend zu sein: Im Dezember 2024 erklärte sie, die EU werde “keinerlei Versuche von Russland, Belarus oder einem anderen Staat dulden, die Werte der Union – einschließlich des Asylrechts – für politische Zwecke gegen die EU zu verwenden”. “Hybride Bedrohungen” durch die Instrumentalisierung von Migration durch Russland, unterstützt von Belarus, stellten ein Risiko für die Souveränität, die nationale Sicherheit und die territoriale Integrität der betroffenen Mitgliedstaaten dar – ebenso wie für die Sicherheit der Union insgesamt. Auch veröffentlichte die Kommission eine Mitteilung über die “Abwehr hybrider Bedrohungen infolge des Einsatzes von Migration als Waffe und die Stärkung der Sicherheit an den EU-Außengrenzen”.
Rhetorisch stellt diese Mitteilung eine Eskalation in der EU-Politik dar, da nun auch in der offiziellen Kommunikation von Migration als “Waffe” gesprochen wird. Die Asylsuchenden werden dadurch dehumanisiert und ihrer Handlungsmacht beraubt. Es wird nicht mehr über Fluchtgründe oder Schutzpflichten gesprochen, sondern über die Flüchtenden als „Waffe“ gegnerischer Akteure, denen gegenüber drastische Maßnahmen gerechtfertigt werden können. Das versicherheitlichende Framing eines kriegerischen Bedrohungsszenerios umgeht die Frage, wie überhaupt festgestellt werden soll, ob Asylsuchende im Einzelfall instrumentalisiert wurden. In der Debatte fehlt meist, dass es sich beim Stellen eines Asylgesuchs um ein universelles Menschenrecht handelt, das auch dann gilt, wenn “Instrumentalisierung” vorliegt. Ein möglicher Asylantrag wird somit verhindert - und das sogar gegenüber Gruppen, die in der EU eine relativ hohe Schutzquote aufweisen.
Im Wesentlichen rechtfertigt der Kommissionstext, dass Mitgliedstaaten “unter Umständen” Maßnahmen ergreifen, die “schwerwiegende Eingriffe in Grundrechte wie das Recht auf Asyl und damit zusammenhängende Garantien” nach sich ziehen. Sie hält fest, dass Mitgliedstaaten “alles Erforderliche” unternehmen können müssen, um sich gegen hybride Angriffe aus Russland und Belarus zu verteidigen und ihre nationale Sicherheit, öffentliche Ordnung und Souveränität zu schützen. Dies bedeute auch, dass sie das Sekundärrecht der EU, also etwa Regelungen des GEAS, umgehen bzw. davon abweichen könnten.
Zwar präzisiert die Kommission nicht, welche Abweichungen genau möglich sein sollen. Aber indem sie den Mitgliedstaaten diese Sichtweise zugesteht, rechtfertigt sie indirekt die derzeitigen Pushback-Praktiken von Polen, Litauen und Lettland. Der Schutz von Grenzen erhält so Priorität vor dem Schutz von Menschen und ihrer Unversehrtheit. Lediglich in einer Fußnote wird erwähnt, dass Eingriffe in Grundrechte nicht für die “unabdingbaren Rechte, einschließlich des Grundsatzes der Nichtzurückweisung” (non-refoulement) gelten (siehe S. 7f. hier).
Dass die Wirkung der Mitteilung über eine rhetorische Verschärfung hinausgeht, zeigt sich auch in den Kontrollen und Zurückweisungen an der deutschen Grenzen zu Polen, wie sie die deutsche Bundesregierung seit Anfang Mai 2025 praktiziert. Die deutsche Bundesregierung rechtfertigt diese im Mai 2025 eingesetzte Praxis damit, dass Asylsuchende, die über die deutsch-polnische Grenze einreisen, durch Russland und Belarus im Rahmen hybrider Kriegsführung instrumentalisiert würden. Zudem bezog sich die Bundesregierung in einem Gerichtsverfahren zu den Zurückweisungen vor dem Berliner Verwaltungsgericht auf die Mitteilung der Kommission: Diese erkläre den Rückgriff auf die in den EU-Verträgen vorgesehene Notfallklausel, die als Grundlage für die Zurückweisungen dient, für rechtmäßig. Das Gericht wies dieses Argument zurück - unter anderem mit den Argumenten, dass sich die Mitteilung lediglich auf Notfallmaßnahmen an den Außengrenzen beziehe und nicht rechtlich verbindlich sei.
Die Kommission selbst reagierte zurückhaltend auf die europarechtswidrige Praxis der Bundesregierung. So trägt sie dazu bei, den Mitgliedstaaten selbst unter Bedingungen niedriger und sinkender Asylzahlen über den Hebel „Instrumentalisierung“ reichlich Spielraum bei der Ausrufung eines Notstands einzuräumen. An aktuellen Beispielen wie den deutschen Binnengrenzkontrollen oder der Aussetzung von Asylentscheidungen durch Griechenland zeigt sich, wie das Heraufbeschwören einer gesteuerten Dauerkrise an Europas Grenzen die Aushebelung des Flüchtlingsschutzes zu legitimieren hilft. Dementsprechend argumentierte zuletzt der EU-Kommissar für Inneres und Migration, Magnus Brunner, dass hinter den steigenden Ankunftszahl von Migrant:innen aus Libyen auf Kreta ein Instrumentalisierungsversuch durch Russland und Belarus stehe. Hier hat die politische Maßgabe, irreguläre Migration vollständig zu verhindern, Vorrang vor empirischer Evidenz – die im betreffenden Fall nicht vorliegt – und (Unions-)Recht.Zugleich zwingt die Priorisierung des Grenzschutzes europäische Regierungen auch, in diesem Bereich Erfolge zu vermelden, was jedoch aufgrund der bedingten Steuerungsfähigkeit von Flucht und Migration nur unzureichend gelingt. Entsteht aber Zweifel am Erfolg von beabsichtigten “Kontrollsignalen” und eines symbolisch harten Kurses, droht ein Vertrauensverlust in demokratische Politik. Neben enttäuschten Wähler:innen, die sich effektive Begrenzungen wünschen, wird zugleich bei Wähler:innen, denen die Einhaltung von Menschenrechten und Minderheitenschutz als demokratische Grundwerte wichtig ist, Unzufriedenheit erzeugt. Bedenklich wird es, wenn Bevölkerungsgruppen die Bindung an demokratische Grundwerte als Heuchelei erleben, da diese Werte täglich in der europäischen Grenzpolitik ad absurdum geführt werden.
Zu berücksichtigen ist auch, dass die öffentliche Meinung zu Migration differenzierter und empfänglicher für pragmatische Argumente ist, als es aufgeheizte Debatten und harte politische Auseinandersetzungen vermuten lassen. Eine aktuelle Studie des Migration Policy Centre zeigt etwa, dass sich eine Mehrheit der in ausgewählten Staaten Befragten für einen kostenlosen Zugang irregulärer Migrant:innen zu medizinischer Grundversorgung ausspricht. Eine repräsentative Umfrage in Großbritannien aus dem Jahr 2024 zeigt, dass die meisten Bürger:innen keine strikteren Regeln für Asylsuchende wollen als den Status quo. Eine Mehrheit der EU-Bürger:innen stimmt sowohl Aussagen zu negativen als auch zu positiven Auswirkungen von Migration zu - etwa dass Migrant:innen Jobs füllen, für die es Arbeitskräfte braucht, aber auch, dass Migration mit erhöhter Kriminalität einhergeht. Als wesentlich stellte sich insgesamt eine Verbindung von Rechten und Zugängen für Migrant:innen mit Kontrolle seitens des aufnehmenden Staates heraus.
Alternative Handlungsoptionen: Europäische Normen und Werte als Stärke nutzen
Vor diesem Hintergrund ist eine genaue Betrachtung des politischen Umgangs mit der Behauptung der Instrumentalisierung geboten.
Einerseits gehören zu einer erfolgreichen Instrumentalisierung immer zwei Parteien: Diejenigen, die versuchen, Migration zu instrumentalisieren und diejenigen, die sich dadurch instrumentalisieren lassen. Dies wirft u.a. Fragen auf, welche Risiken mit der Drohung, Migrant:innen den Grenzübertritt zu ermöglichen, überhaupt einhergehen und ob die Risiken, sich auf die Drohung einzulassen, sicherheitspolitisch nicht ebenfalls sehr hoch sind. Gleichzeitig gilt es, Alternativen ins Auge zu fassen, damit sich Europa nicht auf diese Instrumentalisierungslogik einlassen muss. Dies würde auch bedeuten, dass es aussichtsreicher sein kann, nicht auf das Argument zurückzufallen, zum Schutz vor Instrumentalisierung die eigenen Normen und Werte abbauen zu müssen. Denn eine Schwächung von Rechtsstaatlichkeit und Demokratie liegt nun einmal im Interesse der Staaten, die gesteuerte Migration in die EU als Mittel zur Destabilisierung nutzen. Die oft panikartig erscheinenden Reaktionen der EU-Seite auf Instrumentalisierung demonstrieren der Welt, dass Migration und Flucht wunde Punkte sind, die sich ausnutzen lassen. Somit bietet die EU ihr feindlich gesinnten Regimen Anreize, Druck durch Instrumentalisierung aufrechtzuerhalten oder sogar zu steigern und so Propagandasiege zu erringen. Damit stellt sich die Frage, was die EU mehr schwächt: das Aushöhlen von Europäischen Werten wie Menschenrechtsschutz und Rechtsstaatlichkeit, die der EU zugrunde liegen - oder die Aufnahme einiger tausend Asylsuchender.
Wie könnte eine menschenrechtskonforme, rechtsstaatliche Reaktion auf Instrumentalisierungsversuche von Migration aussehen?
Die nachstehenden Empfehlungen verdeutlichen, dass von Instrumentalisierungsversuchen betroffene Staaten ihre legitimen Sicherheits- und Grenzschutzbedenken berücksichtigen und gleichzeitig die Einhaltung der internationalen rechtlichen Verpflichtungen im Asylbereich gewährleisten können. Alle Empfehlungen sind, im Gegensatz zu den oben genannten nationalstaatlichen Vorstößen und jenen der EU-Kommission mit Blick auf Polen, völkerrechtskonform. Denn der Grundsatz der Nichtzurückweisung (Art. 33, Ab. 1 der GFK), der besagt, dass Flüchtlinge nicht in ihr Herkunftsland oder an einen anderen Ort zurückgeschickt werden dürfen, an dem ihnen Verfolgung oder schwere Menschenrechtsverletzungen drohen, gilt in allen Fluchtkontexten, auch im Zusammenhang mit Instrumentalisierungsversuchen von Geflüchteten im Zuge militärischer Konflikte. Um diesen Grundsatz zu gewährleisten, müssen Staaten sicherstellen, dass Asylsuchende Zugang zu einem fairen, rechtsstaatlichen Verfahren haben, im Zuge dessen ihr Schutzansuchen geprüft wird.
- Geltendes EU- und Völkerrecht anwenden
Aus diesem Grund ist die erste Empfehlung, geltendes Unions- und Völkerrecht vollinhaltlich zur Anwendung zu bringen. Dieses sieht vor, dass Asylanträge angenommen werden und Asylbewerber:innen in weiterer Folge Zugang zu einem fairen, rechtsstaatlichen Verfahren erhalten. Ausnahmen vom Verbot der Zurückweisung nach dem internationalen Flüchtlingsrecht sind nur zulässig, wenn es begründete Anhaltspunkte dafür gibt, dass einzelne Personen eine Gefahr für die Sicherheit des Landes darstellen oder aufgrund einer rechtskräftigen Verurteilung wegen eines besonders schweren Verbrechens eine Gefahr für die Gemeinschaft sind. Diese Feststellung bedarf jedoch einer individuellen Beurteilung und kann keine Rechtfertigung für die pauschale Zurückweisung aller Ankommender an einem konkreten Grenzübergang darstellen. Nationale Ausnahmeregelungen zur völligen Aussetzung des Flüchtlingsschutzes, beispielsweise durch Legalisierung von Pushbacks, müssen beendet werden. Wenn nicht auf Erpressungsversuche durch Drittstaaten eingegangen wird, verfehlen diese ihre politischen Ziele - die Spaltung und Destabilisierung der Union - und werden im Verlauf der Zeit unattraktiv.
Statt Debatten über „hybride Bedrohungen“ weiter aufzuladen und sich durch populistisch angeheizte Migrationspanik angreifbar zu machen, können Mitgliedstaaten durch die Umsetzung klarer völkerrechtlicher Vorgaben selbstbewusst agieren, sodass Instrumentalisierungsversuche durch Drittstaaten in letzter Konsequenz ins Leere laufen. Angesichts einer versuchten Instrumentalisierung gilt es also nicht, den erpresserischen Staaten gegenüber Zugeständnisse zu machen, sondern solche selbstbewusst abzulehnen und Geflüchtete mit Selbstbewusstsein und der Souveränität des internationalen Rechts aufzunehmen, wodurch autoritäre Kräfte im Hintergrund strategischen Einfluss verlieren. Begleitet werden sollte ein solches Vorgehen durch proaktive Kommunikation, die verdeutlicht, dass Erpressungsversuche fruchtlos bleiben, weil man sich nicht in die Situation der erpressten Partei zwingen lässt. Die vermeintliche “Waffe” verliert dadurch an politischer Schlagkraft. Dies ist gerade aufgrund der angespannten Lage an Europas Ostgrenze von zentraler Bedeutung. Sollten die Erpressungsversuche seitens des belarussischen und des russischen Regimes nämlich erfolgreich darin sein, die EU zu destabilisieren, zu spalten und in Panik zu versetzen, ist das Risiko hoch, dass andere autoritäre Kräfte Lehren daraus ziehen und ähnlich agieren.
- Sicherheit und Souveränität an der Grenze
Indem Asylverfahrensmodalitäten direkt an der Grenze geschaffen werden, kann dem Sicherheitsbedürfnis der Bevölkerung sowie legitimen staatlichen Interessen des Grenzmanagements entgegengekommen werden. Durch ein System der Erst-Evaluierung können, auf Basis individueller statt pauschaler Beurteilungen, Personen entweder als schutzbedürftig identifiziert und gegebenenfalls priorisiert und weitergeleitet werden (z.B. unbegleitete minderjährige Flüchtlinge) oder im Zuge eines Grenz-Schnellverfahrens rasch abgelehnt werden, sofern keine Schutzbedürftigkeit vorliegt. Um zu gewährleisten, dass Sicherheitsrisiken, die aufgrund der russischen Aggression gegenüber Europa im Hintergrund gegeben sein können, soweit möglich minimiert werden, können auch Identitätschecks und Gesundheitsscreenings an der Grenze oder im grenznahen Gebiet durchgeführt werden. Diese Bausteine sind bereits im Rahmen der GEAS-Reform vorgesehen und könnten bereits vor der vollständigen Anwendung der neuen GEAS-Regeln im Sommer 2026 in den von Instrumentalisierungsversuchen betroffenen Ländern (etwa Polen, Finnland oder Litauen) umgesetzt werden.
Grundsätzlich gilt es, rasche Asyl- und Aufnahmeentscheidungen sowie, im Falle einer Ablehnung, Rückführungen in Herkunftsländer durchzuführen. Da sich letztere oftmals schwierig gestalten , sollten bei Instrumentalisierungsversuchen wie sonst auch inländische Rückführungsinstrumente wie Anreize für freiwillige Rückkehr bis hin zur Abschiebungshaft als letzte Option angedacht werden. Dabei muss eine rechtliche Überprüfbarkeit der Beschlüsse und eine angemessene Beratung sichergestellt sein, um rechtsstaatliche Verfahren zu garantieren. Dass garantierte Rechtsberatung und beschleunigte Verfahren zusammengehen können, zeigt das Beispiel der Schweiz . Eine aktuelle Studie zeigt zudem, dass Bürger:innen faire Asylverfahren als wichtig bewerten - selbst jene Menschen, die der Fluchtmigration kritisch gegenüberstehen. Verlässliche und schnelle Verfahren stärken daher auch die Akzeptanz für jene Geflüchtete, die tatsächlich im asylrechtlichen Sinn schutzbedürftig sind und damit in der EU bleiben dürfen. Nachdem unter den ‘instrumentalisierten’ Migrant:innen viele Personen aus wesentlichen Fluchtländern wie Afghanistan, Syrien oder Eritrea kommen, wird die Schutzquote tendenziell hoch liegen. Für Menschen mit Schutzbedarf sollte auch eine rasche und solidarische Verteilung innerhalb der EU gefunden werden, im Sinne eines wirksamen Solidaritätsmechanismus. Solange die Solidaritätsregelungen im reformierten GEAS noch nicht vollständig implementiert sind, könnten sich einige „willige“ Staaten finden, die sich prioritär der Umsiedlung der betroffenen Flüchtlinge annehmen.
- Pragmatismus statt Migrationspanik
In Anbetracht der oft hitzig geführten Debatte zu Migration und Instrumentalisierung ist es auch wichtig, die Perspektive zu erweitern und zu berücksichtigen, dass sich Europa im Allgemeinen und die mittel- und osteuropäischen EU-Mitgliedstaaten im Besonderen in einer veritablen demographischen Transition befinden. Innerhalb der letzten zehn Jahre hat sich der Arbeitskräftebedarf innerhalb der EU verdoppelt, was auf eine niedrigere Geburtenrate, Pensionierungen der sogenannten „Baby Boomer-Generation“, aber auch geänderte Mobilitätspräferenzen von Arbeitnehmer:innen zurückzuführen ist. In mehr als 80% der ISCO-Berufe (International Standard Classification of Occupations) besteht in einem oder mehreren EU-Ländern ein Arbeitskräftemangel. 2023 meldeten elf Mitgliedstaaten einen „weit verbreiteten Mangel“ in 38 Berufen. Der verbreitete Mangel betrifft vor allem niedrig- und mittelqualifizierte Berufe. Gleichzeitig verliert Europa als Standort an Attraktivität unter den sogenannten global talents.
Vor diesem Hintergrund muss sich die EU auch die Frage stellen, ob die Aufnahme einiger tausend vor allem jugendlicher und junger Asylbewerber:innen und ihre entsprechend strukturierte Integration in den Arbeitsmarkt auf lange Sicht nicht der pragmatischere - wenn auch derzeit innen- und europapolitisch wenig opportune - Umgang mit der versuchten Erpressungssituation an seinen Ost-Außengrenzen ist. Stringente Grenzverfahren könnten mit neuen Möglichkeiten der legalen Arbeitsmigration - etwa dem Beispiel der deutschen Westbalkanregelung folgend - kombiniert werden, damit generell mehr sichere Alternativen zu irregulären Migrationskanälen nach Europa eröffnet werden. Diese Regelung ermöglichte Personen aus den Westbalkanstaaten die Einreise nach Deutschland, wenn sie dort ein Jobangebot haben .
Mehr sichere und legale Zugangswege könnten auch die freiwillige Rückkehr von Personen erleichtern, die möglicherweise mit falschen Versprechungen an eine EU-Außengrenze gelockt wurden, sowie mittelfristig die Asylsysteme der Mitgliedstaaten entlastet. Eine kürzlich veröffentlichte Studie zeigt außerdem, dass eine Mehrheit der Bürger:innen in den fünf in der Studie betrachteten Staaten Möglichkeiten zur Regularisierung von Migrant:innen befürwortet . Dies legt nahe, dass der politische Spielraum für Maßnahmen wie Regularisierungen und sicheren, legalen Zugangswegen größer sein kann, als die mediale Debatte meist vermuten lässt. Gleichzeitig braucht es jedoch resiliente und koordinierte Aufnahmesysteme, um Geflüchtete und Migrant:innen beim Ankommen zu unterstützen.
- Mehr Kontrolle durch Regularisierung und legale Zugangsmöglichkeiten
Legale Zugangswege für Arbeitskräfte, humanitäre Aufnahmeprogramme und sichere und legale Fluchtwege insgesamt bieten zahlreiche Vorteile, auch da an ihrem Anfang eine Identitätsfeststellung sowie - falls erforderlich - eine Überprüfung der Schutzbedürftigkeit stehen, in vielen Kontexten auch Gesundheitsscreenings und Sicherheitschecks. Somit hat der aufnehmende Nationalstaat die Kontrolle darüber, wer die Menschen sind, die über solche Programme ins Land kommen – im Gegensatz zu jenen, die unter großen Gefahren über die grüne Grenze wandern.
Legale Wege des Zugangs und Regularisierungsangebote für jene, die bereits irregulär in der EU sind, sollten dabei möglichst diversifiziert aufgestellt sein, sodass die jeweiligen Bedingungen des Vertreibungskontexts und die Bedürfnisse der Migrant:innen berücksichtigt werden können. Und sie müssen in ausreichender Anzahl zur Verfügung stehen, vor allem bei akuten humanitären Krisen. Nur dann können legale Wege mittel- und langfristig dazu beitragen, die Anzahl der irregulären Ankünfte zu reduzieren, Instrumentalisierungsversuchen durch autoritäre Regime den Boden zu entziehen und die Arbeitsmärkte in Europa zu entlasten.
Fazit
Insgesamt ist festzuhalten, dass Europa souverän auf Instrumentalisierungsversuche reagieren sollte. Zielführend ist eine starke, rechtskonforme Antwort, die demonstriert, dass die rechtlichen Voraussetzungen für eine sichere Bewältigung der Ankunft Geflüchteter und die Prüfung ihrer Schutzansprüche bereits bestehen. Diese Antwort darf sich nicht gegen die schutzsuchenden Personen richten, sondern sollte darauf ausgerichtet sein, Bedrohungsszenarien durch autoritäre Kräfte ins Leere laufen zu lassen. Spätestens durch die Aufnahme geflüchteter Ukrainer:innen seit 2022 haben alle EU-Mitgliedstaaten Erfahrungswissen für einen soliden Umgang mit Geflüchteten gesammelt und Infrastrukturen für ihre Aufnahme aufgebaut oder verstärkt. Dies als Stärke zu begreifen, die eine unaufgeregte Reaktion auf Instrumentalisierungsversuche ermöglichen kann, macht die EU weniger angreifbar.
1 Die Abbildung basiert auf einer Analyse aller durch die Kommission veröffentlichten Dokumente bis einschließlich September 2024, die auf der EU-Rechtsplattform Eur-Lex verfügbar sind und zumindest teilweise in das Feld der Migrationspolitik fallen. Identifiziert wurden die Dokumente auf Basis der Eurovoc-Labels, ein von der EU geführter Thesaurus.