In diesem Policy Brief erläutert Paul-Jasper Dittrich die aktuelle Diskussion um die Praktiken des Geoblockings und die Vorschläge der Kommission. Sie sollen EU-Bürgern portablen Zugang zu Filmen, Musik und Sportveranstaltungen im Ausland ermöglichen. Eine komplette Abschaffung der Praxis ist damit nicht in Sicht. Langfristig sollte es europäische Lizenzen geben. Beim E-Commerce sollte das Ende der Diskriminierung mit einer tiefgehenden Reform der Paketzustellung einhergehen.
Worum geht es beim Geoblocking?
Im per Definition eigentlich grenzenlosen Internet ist der EU-Binnenmarkt aber noch voller nationaler Grenzen. Hier stellen sich europäischen Bürgern und Konsumenten unzählige virtuelle Schlagbäume in den Weg. Einem französischen Kunden kann beispielsweise der Kauf eines Produkts auf einer griechischen E-Commerce Seite verwehrt bleiben, ein deutscher Fußballfan nicht auf sein Bundesliga-Abo von Sky zugreifen, wenn er sich in Spanien aufhält oder ein Streaming-Dienst wie Netflix im EU-Ausland nur eingeschränkt genutzt werden. Solche Hürden werden technisch als Geoblocking bezeichnet. Beim Geoblocking wird den Internetnutzern der Zugriff auf bestimmte Inhalte oder Optionen einer Seite durch den Betreiber blockiert, und zwar aufgrund des Aufenthaltsorts des Nutzers, der über die IP-Adresse festgestellt werden kann. Die Gründe dafür liegen unter anderem in der Anwendung des Urheberrechts, das zu einer größtenteils nationalen Lizenzierung führt. Dabei gilt das Territorialitätsprinzip, wonach audiovisuelle Werke und Inhalte wie Filme oder auch Fußballübertragungen für jedes Land oder jeden Sprachraum (Zum Beispiel Bundesliga für die DACH-Region) einzeln lizenziert werden. Das führt dazu, dass Anbieter von digitalen Inhalten aufgrund der nationalen Lizenzierungen schlichtweg gezwungen sind, den Inhalt zu sperren, wenn ein Nutzer versucht, von einer „ausländischen“ IP-Adresse auf z.B. eine im Heimatland gekaufte Serie zuzugreifen. Millionen Nutzer behelfen sich inzwischen mit Virtuellen Privaten Netzwerken (VPN), um diese Sperrungen zu umgehen.
Im Bereich des Onlinehandels wiederum sind es oft die Händler selbst, die Geoblocking anwenden, weil sie zum Beispiel Angst vor einer unklaren Rechtsituation in Bezug auf Garantie oder Rücknahmebestimmungen im Empfängerland haben, ihnen die Bürokratie zu aufwändig ist oder weil sie keinen Kundendienst in 27 verschiedenen EU-Sprachen anbieten können oder wollen. Geoblocking ist in der EU sehr weit verbreitet, sowohl beim grenzüberschreitenden Güterverkehr als auch bei audiovisuellen, digitalen Inhalten (Filme, Serien, Sportübertragungen etc…). Eine Umfrage der Kommission aus dem Jahr 2016 fand heraus, dass lediglich 37 Prozent aller europäischen E-Commerce-Seiten Kunden aus dem europäischen Ausland (bzw. mit einem Aufenthaltsort im EU-Ausland) im Jahr 2015 erlaubt haben, ein Geschäft abzuschließen. Konkret geschieht das dadurch, dass der Besucher einer ausländischen E-Commerce Seite auf die Seite des Anbieters in seinem Heimatland umgeleitet (re-routing) oder der Zahlungsvorgang blockiert wird. De facto findet so eine Diskriminierung von Europäern im Netz statt. Zusätzlich werden potentielle Käufer aus anderen europäischen Ländern durch unterschiedliche Preis-, Zahlungs-, oder Verkaufsbedingungen diskriminiert.
Viele EU-Bürger haben laut verschiedenen Umfragen wenig Verständnis für Geoblocking: 72 Prozent der Deutschen sprachen sich beispielsweise in einer jüngsten Erhebung der Verbraucherzentrale dafür aus, Filme, Serien und Sportübertragungen auch im europäischen Ausland frei zugänglich abrufen zu können. Gegner einer Abschaffung des Geoblocking wie Rechteinhaber und –Verwerter argumentieren dagegen, dass die tatsächliche Nachfrage zum Beispiel an der Ausstrahlung von Bundesligaspielen außerhalb des deutschsprachigen Raums verschwindend gering sei. Eine europaweite Lizenz würde daher nicht nur an der Nachfrage vorbeigehen, sondern auch für Verbraucher erhöhte Kosten bei gleichzeitig geringeren Einnahmen für Künstler, Produzenten und andere Rechtinhaber bedeuten. Das wiederum schädige die Innovationsfähigkeit vieler Unternehmen. Die EU-Kommission versucht nun, mit ihren Vorschlägen möglichst allen Akteuren entgegen zu kommen.
Die Kommissionsvorschläge: Portabilität statt Abschaffung
Im Mai 2016 hat die Kommission nach einer mehrmonatigen Konsultationsphase zwei Verordnungsvorschläge zu E-Commerce und digitalen Inhalten präsentiert, in denen es einerseits um Geoblocking bei audiovisuellen Inhalten, andererseits um Unterbindung von „ungerechtfertigtem Geoblocking“ im E-Commerce und die damit verbundene Diskriminierung von EU-Bürgern geht.
Der Verordnungsvorschlag für digitale Inhalte ist ein Kompromiss: Anstatt das Geoblocking ganz zu beenden, möchte die Kommission einmal gekaufte Zugriffsrechte auf audiovisuellen Content portabel machen – Verbraucher sollen auch im Ausland auf ihre Filme oder Streaming-Dienste zugreifen können, nachdem sie beim ersten Kauf ihren Wohnort nachgewiesen haben. Im Kommissionsvorschlag ist allerdings die Dauer der Portabilität bewusst nicht konkret benannt. Dieser Interpretationsspielraum bei der Dauer der Portabilität wird gerade zwischen Kommission, Parlament und Rat verhandelt. In der ersten Runde der Diskussionen im Rat und an den Reaktionen der betroffenen Stakeholder zeichnet sich allerdings jetzt schon ab, dass selbst der Portabilitäts-Vorschlag der Kommission eventuell noch weiter verwässert werden wird. So möchte der Rat beispielsweise den begrenzten Zeitraum, während dessen die Portabilität möglich sein soll, streng überwachen lassen. Damit könnte aber eine intensive Überwachung der Kunden nötig werden, die zum Beispiel aus datenschutzrechtlicher Perspektive ein Problem darstellt.
Die Intermediäre, z.B. Telekommunikationsunternehmen, die den Datentransfer durchführen und im Zweifelsfall für den Rechteinhaber oder -verwerter den Zugang sperren, sehen damit außerdem stark steigende Kosten in die technischen Überwachungsmöglichkeiten verbunden. Wie berechtigt diese Sorgen auch immer sein mögen, die ersten Beobachter sehen die Portabilität bereits an zu hohen Auflagen scheitern. Angesichts der Unbeliebtheit von Geoblocking und der sichtbaren Verbesserung für viele Bürger, die eine verbraucherfreundliche europäische Lösung hätte, sollten EU-Parlament, Rat und Kommission die angestrebte Portabilität ohne große bürokratische Hürden ermöglichen.
Gegen „ungerechtfertigtes Geoblocking“ beim E-Commerce hat die Kommission ebenfalls weitreichende Vorschläge eingebracht: Onlinehändler sollen Bewohner anderer EU-Länder weder bei Zugang, Kauf noch bei Zahlung von Waren und Dienstleistungen online diskriminieren. Wie solche Preisdiskriminierung konkret aussieht, zeigt sich am Beispiel von Disneyland Paris: Gegen den Vergnügungspark leitete die Kommission 2015 eine Untersuchung ein, weil die Ticketpreise im Internet für Deutsche und Briten höher waren als für Franzosen. Die neuen nicht-diskriminierenden Regeln sollen aber nicht für alle Transaktionen gelten, sondern nur für Kunden von Cloud-Services, Online-Tickets und Selbstabholer. Letzteres dient vor allem dem Schutz der Händler, die hohe Versandkosten fürchten. Die beiden Vorschläge zum Geoblocking sind im Vergleich zur bisherigen Marktfragmentierung ein Fortschritt, bleiben aber hinter den Erwartungen für einen tatsächlich barrierefreien Binnenmarkt im Internet zurück. Langfristig müssen europäische Kunden in jederlei Hinsicht gleichberechtigt werden, auch im Internet. Genauso wie langfristig nur europäische Lizenzen und ein europäisches Urheberrecht den soziokulturellen Entwicklungen, die Digitalisierung und Internet ausgelöst haben, gerecht werden können.
Mosaiksteine für einen Digitalen Binnenmarkt
Die Vorschläge gegen Geoblocking fügen sich ein in ein weit größeres Gesetzes- und Maßnahmenpaket der Kommission zur Errichtung eines gemeinsamen Marktes im Internet. Der Digitale Binnenmarkt oder die Digital-Union ist neben der Energie-Union eines der wichtigsten, wenn nicht das wichtigste Integrationsprojekt der Juncker-Kommission. Einer aktuellen Studie für das Europäischen Parlament über Barrieren im Binnenmarkt zufolge wäre kein Integrationsschritt auch nur annähernd so wirtschaftlich gewinnbringend für die europäischen Bürger wie die Vollendung des gemeinsamen Marktes im Internet, die Kommission rechnet mit einem potentiellen volkswirtschaftlichen Zugewinn für die EU von bis 415 Milliarden Euro im Jahr. Abgesehen von den im November 2015 abgeschafften Roaming-Gebühren und der Datenschutzgrundverordnung, die, mit Abstrichen, ab 2018 den Datenschutz in der ganzen EU vereinheitlichen wird, sind die Gesetze in den meisten relevanten Politikfeldern noch nicht auf europäischer Ebene an die technologische und digitale Entwicklung der letzten Jahre angepasst. Teile der Binnenmarktstrategie ersetzen Direktiven, deren technologische Grundlage schon lange veraltet ist. Ein Beispiel ist die Revision der Kabel- und Satellitendirektive, deren letzte Version aus dem Jahre 1993 stammt und die nun auch digital versendete Signale regulieren soll.
Die Pläne der Kommission enthalten Initiativen in insgesamt 16 Themenfeldern, die seit Ende 2015 peu à peu veröffentlicht und Rat und Parlament zur weiteren Bearbeitung vorgelegt werden. Dazu gehören nicht nur die oben beschriebenen und weitere Barrieren im grenzüberschreitenden Online-Handel, sondern auch Themenfelder wie das fehlende moderne Urheberrecht, der fehlende gemeinsame Markt für Telekommunikationsdienstleistungen oder der freie Fluss von Daten innerhalb der EU. Alle einzelnen Teile ergeben zusammen ein Mosaik, aus dem in den nächsten Jahren ein wirklich digitaler Binnenmarkt entstehen könnte, in dem Waren und Dienstleistungen online grenzenlos gehandelt werden könnten, Daten ohne Einschränkung innerhalb der Union fließen und die Transformation der europäischen Industrie durch eine schnelle Einführung des 5G-Standards beflügelt wird. Ein erfolgreich und weitgehend integrierter Digitaler Binnenmarkt wäre aber nicht nur volkswirtschaftlich gesehen ein Zugewinn. Mit der vollständigen Integration des Regulierungsrahmens für das Internet (z.B. auch bei Urheberrechten, freiem Datenfluss für Wissenschaftler und einer europäischen Anlaufstelle für die Mehrwertsteuer bei grenzüberschreitendem Onlinehandel) könnte die EU einen echten Mehrwert für ihre Bürger schaffen und als grenzfreier Raum erlebbarer werden. Viele Bürger geben zum Beispiel in Umfragen an, dass sie gerne öfter zum Zwecke des Spracherwerbs Fernsehen oder Filme aus anderen EU-Ländern im Internet ansehen würden. Das ist aber aufgrund des Geoblockings oft sehr umständlich. Die aktuelle Rechtslage blockiert somit die Möglichkeiten zu mehr europäischem Austausch, die das Internet erst geschaffen hat.
Bundeskanzlerin Angela Merkel hat in einer ersten Stellungnahme nach der Bekanntgabe des Brexit-Referendums betont, dass die europäischen Bürgerinnen und Bürger konkret spüren müssen, wie sehr die EU dazu beiträgt, ihr persönliches Leben zu verbessern. Eine Abschaffung oder zumindest eine Aufweichung des Geoblockings gehört dazu ganz gewiss ebenso wie eine sichtbare Erleichterung des Onlinehandels über Grenzen hinweg. Dabei ist die digitale Transformation aber nicht nur virtuell, sondern sie schafft auch sehr konkreten Reformbedarf in der analogen Wirtschaft. Ein grenzüberschreitender Onlinehandel kann seine positive Wirkung vor allem dann entfalten, wenn gleichzeitig der Markt für Paketdienstleistungen weiter liberalisiert wird, um europäischen Verbrauchern und Händlern die Zustellung zu vergünstigen. Beispiele für solche Wechselwirkungen zwischen einzelnen Elementen der Digitalen Binnenmarktstrategie gibt es zuhauf. Diese Mosaiksteine der Digitalunion können Bestandteile für das Projekt der Zurückgewinnung des Vertrauens in die EU bei den europäischen Bürgerinnen und Bürgern werden. Die von der großen Mehrheit der Bürger von der EU geforderte Reform wie die Abschaffung oder Einschränkung von Geoblocking-Praktiken sollte daher nicht unter technokratischen Mühlen und Einzelinteressen wirtschaftlicher Akteure begraben werden.
Paul-Jasper Dittrich ist Referent beim Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur, zuvor arbeitete er für das Jacques Delors Centre.