Die Türkei ist mittlerweile das wichtigste Transitland für Flüchtlinge auf dem Weg zur EU. Letztere richtet sich nun mit Nachdruck an Ankara, um die Flüchtlingsströme zu bewältigen. Am 5. Oktober traf sich der türkische Präsident Recep Tayyip Erdoğan mit Vertretern der Europäischen Union in Brüssel. Sie skizzierten die ersten Umrisse eines Aktionsplans für die Flüchtlingshilfe und das Migrationsmanagement. Zehn Tage später einigte man sich auf eine überarbeitete Fassung des Plans. Was beinhaltet er? Was steht zwischen den Zeilen geschrieben? Und wie ist die Initiative im Lichte der EU-Türkei Beziehungen zu bewerten?
Neue Anreize – neue Auflagen
Der Aktionsplan soll die Türkei bei der Aufnahme der Flüchtlinge entlasten. Unter anderem kündigte die EU „substanzielle und konkrete neue Mittel“ für die Versorgung syrischer und irakischer Flüchtlinge in der Türkei an. Darüber hinaus könnte die Türkei vom regionalen EU-Treuhand-Fonds für die Syrienkrise profitieren.
Zusätzliche EU-Unterstützung von Nachbarländern wie dem Libanon oder Jordanien soll dazu beitragen, den „Pull-Faktoren“ zum Weiterzug der Flüchtlinge in Richtung Türkei entgegenzuwirken. Einen besonderen Anreiz bietet die EU außerdem durch die Aussicht auf Visumsfreiheit für türkische Staatsbürger noch vor dem bisher anvisierten Termin im Jahr 2017.
Im Gegenzug dazu soll die Türkei Maßnahmen ergreifen, um den Flüchtlingen den Zugang zum Arbeitsmarkt sowie Sozial- und Krankenversicherung zu gewähren. Gleichzeitig soll sie die EU bei der Bekämpfung von Schleusern und Schmugglern an den Außengrenzen unterstützen und ein verbindliches Rückübernahmeabkommen unterzeichnen, das sie verpflichten würde, illegale Einwanderer aus der EU wieder aufzunehmen.
Zwischen den Zeilen
Der Aktionsplan bleibt an einigen Stellen vage. Der frühere Entwurf sprach von größeren Bemühungen bei der Umsiedlung von Flüchtlingen aus der Türkei in die EU. Die finale Version beschränkt sich auf die Aussage, dass man die bestehenden Umsiedlungsprogramme der EU und der Mitgliedsstaaten „unterstützt“. Die Frage der Umsiedlung syrischer Flüchtlinge und eines verbindlichen Verteilungsschlüssels unter den EU-Mitgliedsstaaten wird in Brüssel seit Monaten kontrovers diskutiert und hat bisher nur wenige konkrete Resultate hervorgebracht.
Ein weiterer Streitpunkt ist die finanzielle Hilfe der EU. Im ersten Entwurf des Aktionsplans sicherte die EU der Türkei noch Hilfe in der Höhe von einer Milliarde Euro zu. Die Türkei forderte zuletzt eine Verdreifachung dieses Betrags. Doch bereits für die zuvor versprochene Milliarde reichten die Zusagen der Mitgliedsstaaten nicht. Bei den Finanzmitteln für die Nachbarstaaten der Türkei handelt es sich zum Großteil um bereits beschlossene Pakete. Doch auch hier mangelt es noch an substanziellen Zusagen aus den europäischen Hauptstädten.
Auch die Frage, ob die Türkei als sicheres Herkunftsland eingestuft werden soll, wird noch kontrovers diskutiert. Dies würde bedeuten, dass die EU Flüchtlinge, die auf irregulärem Wege aus der Türkei einreisen, problemlos dorthin zurückschicken könnte. Die Kommission hat sich dafür ausgesprochen. Die Türkei sieht dies auch positiv, da sie sich dadurch eine politische Aufwertung verspricht. Allerdings sprechen sowohl wiederholte Menschenrechtsverstöße in der Türkei als auch die potentielle Diskriminierung kurdisch-stämmiger Flüchtlinge dagegen. Die Kennzeichnung als sicheres Herkunftsland könnte somit indirekt das Gebären Erdoğans gegenüber den Kurden im eigenen Land legitimieren.
Die von der Türkei geforderte Schutzzone in Nordsyrien erwähnt der Aktionsplan nicht. Eine solche Pufferzone wäre mit zwei Risiken verbunden. Erstens könnte sie den Schutz der Flüchtlinge gefährden, da die Türkei diese ungeachtet möglicher Gefahren in die Schutzzone zurückdrängen könnte. Zweitens könnte sie das Vorgehen Ankaras gegen die syrischen Kurden legitimieren. Die Türkei sieht die Schutzzone auch als Mittel, um die Ausbreitung eines kurdischen Autonomiegebiets von Syrien aus zu verhindern. Eine Zustimmung der EU ist angesichts der militärischen Offensive Russlands in Syrien momentan ohnehin unwahrscheinlich.
Ankaras innenpolitisches Kalkül
Erdoğan erhofft sich von der Zusammenarbeit mit der EU auch größere Unterstützung beim Kampf gegen die kurdische Arbeiterpartei (PKK). Diese Forderung steht ganz im Zeichen des türkischen Wahlkampfs für den Urnengang am 1. November. Ziel der bisherigen Regierungspartei AKP ist es, die pro-kurdische HDP im Vorfeld der Wahl als terrornah zu diskreditieren und sie unter die nötige 10%-Hürde zu drücken. Nur so könnte es der AKP gelingen, die absolute parlamentarische Mehrheit zurückzuerlangen.
Bisher hielten sich die Europäer bei der innertürkischen Kurden-Frage weitgehend zurück. Doch am 10. Oktober spitzte sich die Situation weiter zu, als bei einem Anschlag auf eine von der pro-kurdischen HDP und anderen regierungskritischen Kräften organisierte Demonstration in Ankara etwa 100 Personen ums Leben kamen. Oppositionskräfte machten die Führung des Landes für den Anschlag verantwortlich, während Erdoğan die PKK und den Islamischen Staat verdächtigte. Unabhängig davon, wer hinter dem Anschlag steht – eine weitere Polarisierung des innenpolitischen Machtkampfs scheint hiernach unumgänglich. Dies dürfte auch die gemeinsame Umsetzung des Aktionsplans mit der EU politisch auf wacklige Beine stellen.
Neuer Schwung bei Beitrittsverhandlungen?
Die Türkei verspricht sich von der Kooperation in Migrationsfragen auch eine Wiederbelebung der Beitrittsverhandlungen. Diese sind nun in ihrem zehnten Jahr und seit einiger Zeit blockiert. Im Rahmen der Gespräche zu den Migrationsfragen forderte Ankara die Eröffnung von sechs neuen Verhandlungskapiteln.
Die Schlussfolgerungen des Europäischen Rats vom 15. Oktober bleiben in diesem Punkt sehr vage: „Der Beitrittsprozess muss wiederbelebt werden, um gemäß des Verhandlungsrahmens und der einschlägigen Ratsschlussfolgerungen Fortschritte zu erzielen“. Konkrete Fortschritte hängen unter anderem davon ab, inwieweit Zypern bereit ist, angesichts der Flüchtlingskrise seine langjährige Blockadehaltung lockern.
Doch auch unabhängig davon kann ein enger Dialog zu Migrationsfragen als Chance begriffen werden, um die EU-Türkei-Beziehungen nach Jahren des gegenseitigen Vertrauensverlusts wieder aufzuwerten. Ein hochrangiger Dialog zur Migration würde sich in einen Trend einreihen, bei dem die EU und die Türkei neben den Beitrittsverhandlungen vermehrt in Bereichen gemeinsamer Interessen kooperieren. Ein Beispiel ist der regelmäßige „High-Level Dialogue“ zu Energiefragen. Sektorale Kooperation darf die Beitrittsverhandlungen nicht ersetzen, kann aber als komplementär angesehen werden.
Um über die Zusammenarbeit beim Migrationsmanagement neues Vertrauen zu erwecken, muss die EU konkrete, substanzielle und verbindliche Zusagen zur Entlastung der Türkei machen. Sie darf die Zusammenarbeit nicht als Mittel sehen, um das innereuropäische Flüchtlingsproblem auf den Nachbarstaat zu verlagern.
Gleichzeitig sollte die Kooperation Brüssel nicht über fragwürdige innenpolitische Manöver des türkischen Präsidenten hinwegtäuschen. Hier steht die Glaubwürdigkeit der EU als globaler Akteur auf dem Spiel. Die Europäer befinden sich momentan in der Position des Bittstellers. Doch für Erdoğan steht angesichts der anstehenden Wahl das innenpolitische Kalkül an erster Stelle. Eine langfristige, ausgewogene und humanitär ausgerichtete Kooperation im Migrationsmanagement darf sich diesen politischen Reflexen nicht unterordnen.
Lisa Haferlach ist Associate Consultant bei Control Risks, davor arbeitete sie für den Istanbul Policy Centre.