Valentin Kreilinger gibt in seinem Policy Brief einen Überblick über Beteiligung nationaler Parlamente am dritten Griechenland-Paket. Er zeigt, dass Parlamentsmacht in der Eurozone asymmetrisch verteilt ist: Nur im Bundestag gibt es Plenarabstimmungen über die Aufnahme von Verhandlungen und über das Verhandlungsergebnis. In Estland, Finnland und Österreich finden Beratungen und Abstimmungen ganz oder teilweise in Ausschüssen statt. Andere nationale Parlamente sind weitaus weniger oder gar nicht einbezogen.
Die Verhandlungen zwischen den „Institutionen“ und dem Empfängerland eines Rettungspakets des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) werden gemäß nationaler parlamentarischer Beteiligungsrechte von acht nationalen Parlamente durch Abstimmungen genau kontrolliert, teilweise sowohl vor Beginn der Verhandlungen (ex-ante) als auch nach Abschluss der Verhandlungen (ex-post). Ohne die ausdrückliche Zustimmung eines Parlamentsausschusses oder des Plenums muss in diesen Ländern der jeweilige Regierungsvertreter im ESM-Gouverneursrat den ein Hilfspaket betreffenden Vorschlag ablehnen. Diese Parlamente sind deshalb mächtig, während andere nur ohnmächtig zusehen können.
Der Weg zu einem Hilfspaket des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM)
Die einzelnen Schritte zu einem ESM-Rettungspaket sind klar festgelegt: Nach dem Antrag eines Landes auf Stabilitätshilfe auf der Basis von Artikel 13(1) des ESM-Vertrags (Schritt 1) befasst sich die Eurogruppe damit und der ESM-Gouverneursrat muss den Start von Verhandlungen erlauben. Vor dieser Entscheidung müssen einige nationale Parlamente dem Vertreter ihrer Regierung ein Mandat erteilen (Schritt 2). Erst dann starten die Verhandlungen zwischen den „Institutionen“ und dem Empfängerland (Schritt 3). Nach der Einigung auf ein Rettungspaket müssen wiederum einige nationale Parlamente die Vereinbarung gutheißen (Schritt 4). Danach kann der ESM-Gouverneursrat endgültig zustimmen (Schritt 5) und das Hilfsprogramm beginnt. Parallel zu den Schritten 2 bis 4 muss das Empfängerland einige Maßnahmen vorab umsetzen („prior actions“) und der Vereinbarung mit den Institutionen („Memorandum of Understanding“) ebenfalls zustimmen.
Ein enger Zeitplan bis 20. August 2015
In Deutschland, Estland, den Niederlanden, Österreich und Spanien stimmen die Parlamente am 18. und 19. August über ein Mandat für die Zustimmung zum Verhandlungsergebnis ab; das lettische und das finnische Parlament haben bereits grünes Licht gegeben (ex-post-Abstimmungen). In den anderen Ländern benötigt die Regierung kein Mandat des Parlaments, um dem Verhandlungsergebnis zustimmen zu können. Die Übersicht zeigt außerdem, dass sechs Regierungen von ihrem Parlament „ex-ante“ ein Mandat für die Zustimmung zur Aufnahme von Verhandlungen über ein neues Rettungspaket bekamen.
Unter den acht Parlamenten mit Abstimmungen über das dritte Griechenland-Paket sind Sitzungen von Haushalts- oder Sonderausschüssen etwa genau so stark vertreten wie Plenarsitzungen, die im Gegensatz zu Ausschusssitzungen in der Öffentlichkeit weitaus stärker wahrgenommen werden. Es ist anzumerken, dass ex-ante-Plenardebatte und Abstimmung in Frankreich weder notwendig noch rechtlich bindend waren, aber parlamentarische Unterstützung für die Politik der Regierung signalisieren sollten.
Am dritten Griechenland-Paket zeigt sich auch, dass alle vier Länder, die sowohl vor als auch nach den Verhandlungen abgestimmt haben oder abstimmen werden, zu den „nordeuropäischen Geberländern“ zählen (Deutschland, Estland, Finnland und Österreich) und so versuchen, die Auszahlung der Hilfskredite und ihre Konditionalität genau zu kontrollieren.
Kann im ESM nur einstimmig entschieden werden?
Im Gouverneursrat des ESM richten sich die Stimmrechte der Mitgliedstaaten nach ihrem Anteil an Kapital und Garantien. Auf Deutschland entfallen beispielsweise 27%, auf Frankreich 20%, die Niederlande 5,2%, die Slowakei 0,8% und auf Estland 0,2%. Obwohl Entscheidungen in gegenseitigem Einvernehmen (d.h. einstimmig) getroffen werden und von diesem Prinzip bisher noch nicht abgewichen worden ist, bietet der ESM-Vertrag die Möglichkeit, in einem Dringlichkeitsabstimmungsverfahren mit einer qualifizierten Mehrheit von 85% der Stimmen zu entscheiden, wenn die „Unterlassung der dringlichen Annahme eines Beschlusses zur Gewährung oder Durchführung von Finanzhilfe […] die wirtschaftliche und finanzielle Stabilität des Euro-Währungsgebiets bedrohen würde“ (Artikel 4(4) ESM-Vertrag). Im diesem Fall sind die nationalen Parlamente kleinerer Staaten kein Vetospieler mehr – alleine könnten lediglich Deutschland, Frankreich oder Italien (18%) ein Rettungspaket verhindern.
Institutionelle Grundprobleme der Eurozonen-Governance
Unabhängig von der Taktik einzelner Akteure im Verhandlungsprozess und von verschleppten Reformbemühungen für die unvollendete Wirtschafts- und Währungsunion veranschaulicht das dritte Hilfspaket zwei institutionelle Grundprobleme der Governance des ESM: Erstens gibt es durch nationale Bestimmungen mächtige und ohnmächtige Parlamente und zweitens können laut ESM-Vertrag kleine Staaten im Gouverneursrat im Dringlichkeitsverfahren überstimmt werden. Falls es in der Zukunft zu einer solchen Situation käme und damit in den ESM eingezahlte (vormals nationale) Haushaltsmittel ohne Zustimmung aller Akteure als Hilfskredit an ein Empfängerland gingen, wäre die Solidaritätsbereitschaft innerhalb der Eurozone vermutlich überstrapaziert. Geld würde fließen, aber mit welcher Legitimation? Selbst wenn jedes der 19 nationalen Parlamente eine Entscheidungsmacht wie der Deutsche Bundestag hätte, wäre das keine Lösung: immer notwendiger wird vielmehr die Stärkung kollektiver Formen inter-parlamentarischer Zusammenarbeit und die Übertragung von Kontroll- und Entscheidungskompetenzen auf einen neuen oder einen auf Artikel 13 des Fiskalpakts basierenden inter-parlamentarischen Ausschuss.
Dr. Valentin Kreilinger arbeitete zuvor für das Jacques Delors Centre.